VII SA/Wa 814/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2007 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, VIISA/Wa 814/07 UZASADNIENIE Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku inwestora, zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. S. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego z wewnętrznymi instalacjami, płyty gnojowej oraz zbiornika na gnojowicę na działce nr [...] położonej w miejscowości J., gmina J. Wnioski o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji złożyli W. S. i K. T. Zarzucono, że pozwolenie na budowę dotyczy budynku inwentarskiego, natomiast zatwierdzony projekt budowlany został sporządzony dla tuczarni świń, przy czym w projekcie została nieprawidłowo określona obsada trzody chlewnej, bez uwzględnienia istniejącej hodowli. W ocenie wnioskodawców, przedmiotowa inwestycja, jako uciążliwa dla środowiska, nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym budowany obiekt nie może pogorszyć stanu środowiska, a uciążliwość obiektu nie może przekroczyć granic terenu będącego w prawnej dyspozycji inwestora. Wyjaśniono, iż nie została zachowana wymagana przepisami prawa odległość płyty gnojowej i zbiornika na gnojowicę od budynków, znajdujących się na sąsiednich nieruchomościach. Zarzucono, że inwestor nie przedstawił raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, pomimo iż pozwolenie na budowę dotyczyło obiektu, który miał zostać usytuowany w gęstej zabudowie wsi oraz na terenie zalewowym. Podniesiono, że inwestor nie dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę wymaganych uzgodnień z organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Podważono również uprawnienia autora projektu chlewni, płyty gnojowej i zbiornika na gnojowicę z uwagi na brak uprawnień do projektowania obiektów o tak znacznej kubaturze i rozpiętości, a także zarzucono zastosowanie betonu klasy niższej, niż wymagana. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. znak [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosków W. S. i K. T., stwierdził nieważność powyższej decyzji w części dotyczącej płyty gnojowej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nieprawidłowo określono obszar oddziaływania obiektów, nie uwzględniając sąsiednich nieruchomości, przez co naruszono § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, gdyż określona w rozporządzeniu minimalna odległość płyty gnojowej od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich powinna wynosić 30 m, natomiast z projektu zagospodarowania działki wynika, że odległość płyty od budynku mieszkalnego na działce nr [...] wynosi mniej niż 25 m. W odniesieniu do pozostałych zarzutów podniesionych przez wnioskodawców organ stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia, odległość zbiorników na płynne odchody zwierzęce o pojemności do 200 m³ określa się indywidualnie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast z projektu budowlanego wynika, że przewidziano zbiornik o pojemności 59,40 m³. Wskazał, że rozpiętość elementów konstrukcyjnych obiektu nie przekracza 12 m. (największa rozpiętość konstrukcji stropu wynosi 5,10 m, a rozpiętość konstrukcji dachu - 11,92 m), więc przy jego realizacji nie obowiązywał wymóg ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego, stosownie do § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego. Ponadto Wojewoda [...] ocenił, iż budowa przedmiotowego obiektu nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a budynek został usytuowany zgodnie z § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. w odległości 6,70 m i 8,00 m od granicy działek sąsiednich. Wskazał, że nie można przyjąć, iż budynek znajdujący się na działce nr [...], określony na mapie symbolem "g", tzn. gospodarczy, jest przeznaczony na pobyt ludzi. Organ wyjaśnił także, iż rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko nie wymienia budynków inwentarskich o podanej w projekcie obsadzie trzody, a ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie nakłada obowiązku uzgodnienia projektu z powiatowym inspektorem sanitarnym w stosunku do tego rodzaju budynków inwentarskich. Wojewoda [...] stwierdził również, że zarzuty dotyczące braku uprawnień projektanta nie zostały potwierdzone. Organ dodał, iż ustawa Prawo budowlane nie daje możliwości organom administracji architektoniczno-budowlanej oceny projektu pod względem prawidłowości obliczeń czy przyjętych danych, także kwestia wyboru przez inwestora działki pod inwestycję nie podlega ocenie organu. Od powyższej decyzji wniósł odwołanie W. S., zarzucając, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej płyty gnojowej powinno również skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji w części dotyczącej zbiornika na gnojowicę, gdyż płyta gnojowa jest jednocześnie górną częścią tego zbiornika, przez co tworzą jedną budowlę. W odwołaniu ponownie zakwestionowano posiadane przez projektanta uprawnienia, a także podniesiono, iż w decyzji o pozwoleniu na budowę użyto pojęcia "gnojowica", które nie występuje w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. Wskazano, że nieprawidłowo określono pojemność zbiornika na gnojowicę, pomijając fakt, iż będzie on wybudowany na terenie zalewowym oraz zarzucono naruszenie § 34 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym nie dopuszcza się sytuowania zbiorników na nieczystości ciekłe na obszarach narażonych na powodzie oraz zalewanie wodami opadowymi. Ponownie podniesiono, że przedmiotowy zbiornik powinien być usytuowany w odległości co najmniej 30 m od okien budynków, w których przebywają ludzie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2007 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania W. S., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w całości i orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2006 r. w części dotyczącej płyty gnojowej, natomiast w pozostałej części odmówił stwierdzenia jej nieważności. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ ocenił, że nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy zarzut, iż budynek oznaczony literą "g" (gospodarczy) usytuowany na działce nr [...] służy stałemu pobytowi ludzi, a także nie znajduje potwierdzenia stanowisko, iż obszar inwestycji znajduje się na terenach zalewowych i chronionego krajobrazu. Zdaniem organu, nieuzasadniony jest również zarzut braku właściwych uprawnień przez projektanta. Organ stwierdził, że zbiornik na gnojówkę jest zbiornikiem zamkniętym, natomiast w odniesieniu do zarzutów dotyczących lokalizacji spornych obiektów niezgodnie z wymogami warunków technicznych wskazał, że jedynie płyta gnojowa nie odpowiada wymogom określonym w § 6 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Obszerną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł W. S., zarzucając naruszenie art. 28 ust. 2, art. 32 i art. 33 ustawy Prawo budowlane oraz ponawiając argumentacją przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętych kwalifikowaną wadą prawną, w tym również decyzji ostatecznych, co stanowi wyjątek od zasady ich trwałości zawartej w art. 16 § 1 k.p.a. Organ nadzorczy nie przeprowadza postępowania co do istoty sprawy, lecz bada kwestionowaną decyzję wyłącznie pod względem ewentualnego wystąpienia w niej wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy. Kontroli Sądu podlega zarówno prawidłowość ustalenia stanu faktycznego, jak i wpływ ewentualnych uchybień w tym zakresie na treść zaskarżonej decyzji. Nieprawidłowe ustalenie podstawy faktycznej decyzji jest naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy i skutkuje uchyleniem decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 14 maja 1985 r., sygn. akt SA/Wr 198/85). Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści. Jeśli organ nie uznał za udowodnione faktów wynikających z przedstawionych przez stronę dokumentów, to powinien to dokładnie uzasadnić. Wydanie decyzji opartej na błędnie ustalonym stanie faktycznym jest sprzeczne z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą prawdy obiektywnej i stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, przede wszystkim art. 7 k.p.a., ale także innych przepisów, normujących sposób dochodzenia do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Takie naruszenie przepisów procedury ma wpływ na wynik sprawy, jeżeli błąd w ustaleniach faktycznych doprowadził do innego rozstrzygnięcia od tego, które powinno zapaść na podstawie prawidłowych ustaleń. Orzekające w niniejszej sprawie organy naruszyły nie tylko przepisy prawa materialnego, ale również przepisy postępowania administracyjnego, obligujące organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Po pierwsze, kwestionowane przez skarżącego uprawnienia projektanta, w zestawieniu z pismem z dnia 28 września 2006 r., podpisanym przez p.o. Przewodniczącego Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa zasługują zdaniem Sądu na odmienną ocenę niż ta której dokonał organ administracji. Podstawa uznania, że projektant posiada właściwe uprawnienia było bowiem pismo sygnowane przez p.o. Przewodniczącego Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej przedstawiające jego pogląd co do zakresu uprawnień. Nie było to zatem stanowisko organu (Komisji) działającego w określonym trybie, np. wyjaśniające treść decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych w trybie art. 113 k.p.a., wyjaśnienie takie, stanowiąc zindywidualizowane rozstrzygnięcie administracyjne, stanowiłoby oczywisty dowód w sprawie jako stanowisko organu. Ww. pismo takiego waloru nie posiada, zatem organ winien oprzeć swoje ustalenia o treść decyzji w przedmiocie nadania uprawnień budowlanych, z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dniu przedstawienia jej wraz ze sporządzonym projektem. W omawianym zakresie naruszono zatem procedurę dowodową. Ponadto, organ winien - prócz zarzutów podnoszonych przez strony - prowadzić własne ustalenia, a tymczasem przeoczył on okoliczność, że badane przez niego pozwolenie na budowę narusza art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez stwierdzenie w treści decyzji w odniesieniu do obszaru oddziaływania obiektów, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane – "nie dotyczy". Obowiązkiem organu wydającego pozwolenie na budowę jest jednak określenie obszaru oddziaływania obiektu, gdyż od tego zależy jaki krąg podmiotów będzie brał udział w postępowaniu. W pozwoleniu na budowę obszaru takiego nie określono co stanwi wadę materialną decyzji, którą organ, prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji winien dostrzec, a następnie ocenić w kategoriach art. 156 § 1 k.p.a. Stan taki skutkował nie wzięciem udziału przez wszystkie strony postępowania, co stanowi odrębne zagadnienie, nie podlegające już badaniu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, tworząc powstanie przesłanki wznowieniowej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wyjaśnienia przez organ wymaga również kwestia uzyskania przez inwestora stosownych uzgodnień, gdyż w tym zakresie organ nie poczynił niezbędnych ustaleń. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.