VII SA/Wa 814/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Bogusław Cieśla po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. C. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2010 r. znak [...], II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), nałożył na W. C. karę pieniężną w wysokości 2.288,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi nr [...], strona lewa, km [...] k/m J. o powierzchni 35.75 m2 w terminie od 01.04.2003 r. do 16.04.2003 r. (razem 16 dni) bez zezwolenia zarządcy drogi oraz za umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi zjazdu publicznego. Decyzją z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. nałożył na W. C. karę pieniężną w wysokości 4.862.00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi nr [...], strona lewa, km [...] k/m J. o powierzchni 35.75 m2 w terminie od 17.04.2003 r. do 20.05.2003 r. (razem 34 dni) bez zezwolenia zarządcy drogi oraz za wykonanie bez zezwolenia zarządcy drogi zjazdu publicznego. Decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. nałożył na W. C. karę pieniężną w wysokości 15.158,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi nr [...], lewa strona, km [...] k/m J. o powierzchni 35.75 m2 w terminie od 21.05.2003 r. do 03.09.2003 r. (razem 106 dni) bez zezwolenia zarządcy drogi oraz za wykonanie bez zezwolenia zarządcy drogi zjazdu publicznego. Pismem z 10 sierpnia 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zawiadomił, że w dniu 12 lipca 2010 r. zostało wszczęte na wniosek W. C. postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji ostatecznych. W decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. znak [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji nakładających karę pieniężną na W. C. Zdaniem organu, decyzje te nie zawierają wady prawnej powodującej nieważność z mocy prawa, wobec czego rozstrzygnięciem jest utrzymanie w mocy wydanych decyzji. W decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdził, że wnioski te nie zasługują na uwzględnienie. Organ podał, że rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności ww. decyzji nastąpiło w formie pisma z dnia [...] listopada 2010 r. mającego cechy decyzji, a forma aktu administracyjnego w jakiej nastąpiło rozstrzygnięcie sprawy dotknięta jest wadą prawną, polegającą m.in. na braku pouczenia. Jednocześnie organ wskazał, iż w przypadku stwierdzenia przez stronę, że wydana decyzja jest niekompletna, przysługuje stronie na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. prawo wniesienia wniosku o jej uzupełnienie. Dodał, że strona nie wystąpiła z takim żądaniem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie złożył W. C., zwracając się o stwierdzenie nieważności decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz z dnia [...] listopada 2010 r. Kwestionowanym decyzjom skarżący zarzucił naruszenie: - art. 40 § 2 k.p.a. przez doręczenie bezpośrednio stronie pisma GDDKiA z dnia [...] listopada 2010 r. zawierającego cechy decyzji rozstrzygającej sprawę stwierdzenia nieważności tego organu z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...], z dnia [...] maja 2003 r. nr [...], z dnia [...] września 2003 r. nr [...], przy pominięciu pełnomocnika strony, - art. 107 § 1 k.p.a. przez zaniechanie powołania w decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, zaniechanie uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia o prawie odwołania, - art. 7 k.p.a. przez sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym uznanie, że skarżący w dacie wydania decyzji o nałożeniu kary był podmiotem, który prowadził działalność gospodarczą na działce nr [...], podczas gdy działalność gospodarczą na tej działce prowadził dzierżawca nieruchomości, - art. 81 k.p.a. przez uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione, w sytuacji gdy strona nie miała możliwości wypowiedzenie się co do przeprowadzonych dowodów, - art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez jego zastosowanie do prac wykonanych poza obszarem przestrzeni zaliczanej do pasa drogowego, - art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w związku z ust. 2 i ust. 12 przez nałożenie kary w sytuacji, gdy istnienie zjazdu jest akceptowane przez zarządcę drogi, choć bez wyraźnego zezwolenia, - art. 61 § 4 k.p.a. przez zaniechanie ustalenia stron postępowania, - art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji skierowanych do osoby nie będącej stroną w sprawie. Skarżący wyjaśnił, że w dniu 10 lutego 2009 r. złożył wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...], z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] i z dnia [...] września 2003 r. nr [...]. Zauważył, iż pismo z dnia [...] listopada 2010 r. nie zawierało wszystkich niezbędnych składników decyzji, jednak z uwagi na fakt, że zawierało oznaczenie organu, strony, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby powołanej do wydania decyzji, skarżący złożył wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podał, iż w wyniku złożonych wniosków organ pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. rozstrzygnął sprawę wyjaśniając, że wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługują na uznanie, z czego można wnosić, że organ utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. Jednocześnie skarżący zauważył, iż kolejne pisma organu z dnia [...] stycznia 2011 r. zostały już oznaczone jako decyzje (nr [...], nr [...], nr [...]), jednak z uwagi na fakt, że sprawa w I instancji została zakończona decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., decyzje te mogą służyć tylko jako wyjaśnienie motywów, którymi kierował się organ. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło w formie pisma, a nie zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzją administracyjną, jednak miało miejsce po przeprowadzeniu przez organ postępowania. Zdaniem organu, pomimo iż sprawa nie została załatwiona w formie decyzji administracyjnej, to pisma organu zawierają elementy niezbędne do zakwalifikowania ich jako decyzje administracyjne. Do takich elementów organ zaliczył przede wszystkim określenie adresata pisma, rozstrzygnięcie sprawy oraz podpis osoby uprawnionej w imieniu organu. Organ wyjaśnił, iż rozpatrując sprawę nie znalazł podstaw do stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nieważności decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nakładających na skarżącego kary pieniężne, ponieważ uznał, iż zostały spełnione przesłanki z art. 28 i 29 k.p.a. i adresatem przedmiotowych decyzji był skarżący. Jednocześnie organ zauważył, że pełnomocnik skarżącego został powiadomiony o wszczęciu postępowania i składał wnioski dowodowe, jednak brak jest dowodu, z którego wynikałoby, że skarżący wydzierżawił działkę innemu podmiotowi. Organ nie zgodził się z zarzutem, iż skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia w stopniu, uzasadniającym rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym postawę do wznowienia postępowania. Sąd kontrolował decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] wydaną w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja ta została wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] listopada 2010 r. znak [...], wydaną po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności trzech decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, nakładających na skarżącego kary pieniężne za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz za wykonanie bez zezwolenia zarządcy drogi zjazdu publicznego. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 158 § 1 k.p.a. Kontrolowane decyzje zawierają zatem wadę nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W przypadku naruszeń formy prawnej aktu administracyjnego, jako minimum elementów decyzji administracyjnej traktuje się cztery składniki: określenie autora, adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ (wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1163/91). Dopiero brak jednego z ww. składników albo wyklucza ustalenie podstawowych elementów stosunku prawnego albo wskazuje na to, że nie mamy do czynienia z objawem woli organu, tj. czynnością stosowania prawa przez uprawniony podmiot. W odniesieniu do aktów administracyjnych Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2010 r. znak [...] oraz z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] przyjąć należy, iż akty te stanowią decyzje administracyjne wydane przez ten organ odpowiednio w pierwszej oraz w drugiej instancji, gdyż posiadają niezbędne elementy decyzji administracyjnej, opisane powyżej. Rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji, stosownie do art. 158 § 1 k.p.a. Wymagania formalne w zakresie elementów, jakie powinna zawierać decyzja organu administracji publicznej, zostały określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., zgodnie z którym decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzji została wydana w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż decyzje obu instancji nie zawierają powołania podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia. Brak wskazania przez organ podstawy prawnej rozstrzygnięcia przy jednoczesnym braku uzasadnienia decyzji narusza prawo w sposób rażący. O ile organ działając w pierwszej instancji podał, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji nakładających na skarżącego karę pieniężną, nie wskazał jednak podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, ani go nie uzasadnił. W treści decyzji organu I instancji zawarte jest wyłącznie rozstrzygnięcie, co w okolicznościach niniejszej sprawy należy ocenić jako niedopuszczalne. Przepisy k.p.a. przewidują wprawdzie możliwość odstąpienia przez organ od wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia, jednak taka sytuacja może nastąpić tylko wówczas, gdy decyzja uwzględnia w całości żądanie strony i nie rozstrzyga spornych interesów stron oraz nie została wydana na skutek odwołania, stosownie do art. 107 § 4 k.p.a., a także w przypadku, gdy z dotychczasowych przepisów ustawowych wynikała możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny, zgodnie z art. 107 § 5 k.p.a. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ powielił powyższe uchybienia formalne w zakresie braku powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz braku uzasadnienia decyzji, a ponadto naruszył art. 138 k.p.a. przewidujący możliwe formy rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. O ile organ podał w treści decyzji, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługuje na uznanie, to jednak nie przytoczył stosownego sformułowania określonego cytowanym przepisie. Tymczasem, rozstrzygnięcie organu powinno być czytelne i odpowiadające prawu, tak aby strona mogła je odczytać jednoznacznie, bez powzięcia jakichkolwiek wątpliwości. Z tego względu sposób możliwego rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracji publicznej jest precyzyjnie określony w przepisach prawa. Rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron (wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1923/07). Brak uzasadnienia decyzji uniemożliwia kontrolę prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. Jest to wada tak istotna, iż w odniesieniu do decyzji wydanej w pierwszej instancji nie może być sanowana w postępowaniu odwoławczym, co w niniejszej sprawie musi skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Nie jest możliwe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie nie zawiera uzasadnienia, a odstąpienie od jego sporządzenia było bezzasadne i nie zostało udokumentowane, zgodnie z treścią art. 107 § 4 i § 5 k.p.a. Próba uzasadnienia rozstrzygnięcia w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 k.p.a. Pismo procesowe nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które winny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zgodnie z art. 152 ww. ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.