VII SA/Wa 815/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Kultury Fizycznej - [...] w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala I. Stan sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia Kultury Fizycznej – [...] "[...]" od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] nakazującej [...] Klubowi Sportowemu "[...]" rozbiórkę samowolnie wybudowane go budynku hotelowego o wymiarach ok. 6,40 m x 33,73 m położonego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - dalej "kpa", oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – dalej "[...] WINB", podał, że podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2012 r. i w dniu [...] marca 2012 r. na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] ustalono m.in., że na działce tej zlokalizowany jest budynek parterowy, użytkowany jako hotel o wymiarach ok. 6,40 m x 33,73 m. Zgodnie z oświadczeniem Z. B. - Prezesa Klubu, obiekt ten powstał w latach 1997-2006. W trakcie kontroli nie przedstawiono zezwolenia właściwego organu na budowę przedmiotowego obiektu. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. organ powiatowy zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie tego budynku hotelowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] – dalej "PINB", postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., nr [...] nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonych w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowalnego dokumentów wymaganych do legalizacji przedmiotowego obiektu, a w związku z nieprzedłożeniem ich – PINB decyzją z dnia [...] września 2014r., nr [...] nakazał [...] Klubowi Sportowemu "[...]" jego rozbiórkę. Odwołanie wniosło Stowarzyszenie Kultury Fizycznej – [...] "[...]". W uzasadnieniu decyzji [...] WINB stwierdził, że w jego ocenie decyzja PINB z dnia [...] września 2014 r. nr [...] nie narusza przepisów prawa, w tym art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego. Zaznaczył, że organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego zastosował w niniejszej sprawie właściwy tryb postępowania, bowiem w świetle obowiązującego prawa, tj. art. 29 i 30 Prawa budowlanego, budowa obiektu hotelowego o powierzchni zabudowy ok. 215 m2 nie mieści się w skonkretyzowanych przypadkach zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z tym, wybudowanie takiego obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę determinuje konieczność zastosowania dyspozycji art. 48 ustawy Prawo budowlane. [...] WINB wskazał, że z uwagi na przewidzianą przepisami Prawa budowlanego możliwość legalizacji samowoli budowlanej, organ pierwszej instancji dokonał analizy możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, i postanowieniem dowodowym z dnia [...] września 2012 r. nr [...] zobowiązał inwestora do przedłożenia odpowiedniej dokumentacji budowlanej. Po niespełnieniu tego obowiązku przez [...] Klub Sportowy "[...]", organ pierwszej instancji wydał, zgodnie z ust. 1 tego przepisu, nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu. [...] WINB podkreślił, że zalegalizowanie samowoli budowlanej w sytuacji, gdy inwestor nie spełnił nałożonego na niego w postanowieniu obowiązku przedłożenia wymaganych dokumentów jest niedopuszczalne. Niespełnienie przez inwestora nałożonych obowiązków w wyznaczonym terminie oznacza dla organu nadzoru budowlanego obligatoryjne wydanie nakazu rozbiórki, zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (ust. 4). Z ustaleń organu dokonanych na podstawie akt sprawy wynika, iż postanowienie z dnia [...] września 2012 r. nr [...], którym organ powiatowy nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia wymaganych prawem dokumentów, zostało skutecznie doręczone zobowiązanemu w dniu [...] października 2012 r., o czym świadczy podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru postanowienia. W związku z tym, zdaniem organu, inwestor miał świadomość wyznaczenia przez organ 90-cio dniowego terminu do wykonania nałożonego na nich obowiązku, zwłaszcza że postanowieniem tym pouczono [...] Klub Sportowy "[...] ", że nieprzedłożenie żądanych dokumentów skutkować będzie rozbiórką obiektu. Ponadto, pomimo że inwestor miał przedstawić dokumenty do 1 stycznia 2013 r., to termin na przedłożenie dokumentów został faktycznie znacznie wydłużony, gdyż decyzję rozbiórkową organ pierwszej instancji wydał dopiero w dniu [...] września 2014 r., czyli po ok. 9-ciu miesiącach od daty, kiedy minął termin wskazany w postanowieniu z dnia [...] września 2012 r. nr [...]. Organ zaznaczył, że pomimo upływu tak długiego terminu, inwestor nie przedstawił żadnego wymaganego powyższym postanowieniem dokumentu, świadczącego o woli zalegalizowania przedmiotowej samowoli budowlanej. Odwołując się do najnowszego orzecznictwa sądowo-administracyjnego, zdaniem organu, nie można oczekiwać od organu, aby z urzędu dążył do wyegzekwowania od strony przedłożenia wymaganych do legalizacji samowoli budowlanej dokumentów. Organ nie może bowiem wyręczać inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej, gdyż takie działania organu z urzędu byłyby zawsze pokrzywdzeniem pozostałych stron postępowania, które muszą znosić stan naruszenia ich praw (wyrok NSA z dnia 9 maja 2013 r. II OSK 2714/11). Organ podkreślił również, że organ powiatowy nałożył obowiązek rozbiórki na właściwy podmiot, bowiem ze statutu [...] Klubu Sportowego "[...]" wynika, iż Klub posiada osobowość prawną. Powyższe znajduje swoje odzwierciedlenie również w przepisach Prawa o stowarzyszeniach - art. 17 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że stowarzyszenie uzyskuje osobowość prawną i może rozpocząć działalność z chwilą wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego. Z kolei dla Stowarzyszenia Kultury Fizycznej - [...] "[...] " prowadzony jest KRS pod nr [...]. Odnosząc się do argumentów odwołania organ podkreślił, iż przesłanką do zalegalizowania przedmiotowego obiektu - w postępowaniu z zakresu nadzoru budowlanego - nie jest charakter prowadzonej przez [...] Klub Sportowy "[...]" działalności w zakresie szkolenia i edukacji młodzieży. Jedyną możliwością zalegalizowania samowoli budowlanej było przedłożenie określonych postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2012 r. dokumentów oraz następnie uiszczenie opłaty legalizacyjnej. W przypadku niewykonania chociażby jednego z obowiązków, organ nadzoru budowlanego jest zobligowany przepisami prawa do nakazania rozbiórki obiektu. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu Skargę na decyzję [...] WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Stowarzyszenie Kultury Fizycznej – [...]; zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego o istotnym wpływie na wynik postępowania, tj.: 1) art. 7, 77 i 107 § 3 kpa poprzez brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy w postaci nie ustalenia przez organ, że obiekt budowlany będący przedmiotem niniejszego postępowania stanowi wraz z innymi obiektami zrealizowanymi na nieruchomości przy ul. [...] w [...] integralną całość stadionu piłkarskiego co oznacza, iż brak było podstaw do prowadzenia odrębnych postępowań administracyjnych dla każdego z obiektów lecz organy powinny prowadzić jedno postępowanie administracyjne dla obiektów stanowiących integralną całość stadionu piłkarskiego, jak również poprzez brak uwzględniania, iż niezłożenie dokumentacji niezbędnej do legalizacji budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania wynikało z uzgodnień skarżącego dokonanych z pracownikami organu pierwszej instancji, które to ustalenia nie zostały następnie dotrzymane przez organ; 2) art. 6 kpa poprzez dokonanie przez organ czynności sprzecznych z ustaleniami dokonanymi w toku postępowania z przedstawicielami skarżącego, co stanowi naruszenie zasady praworządności oraz zasady działania w słusznym interesie obywateli, wynikiem czego był brak złożenia przez skarżącego dokumentacji niezbędnej do legalizacji budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania; 3) art. 8 kpa poprzez dokonanie czynności sprzecznych z ustaleniami dokonanymi w toku postępowania z przedstawicielami skarżącego, co stanowi naruszenie zasady zaufania, wynikiem czego był brak złożenia przez skarżącego dokumentacji niezbędnej do legalizacji budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania; 4) art. 9 kpa poprzez dokonanie czynności sprzecznych z ustaleniami dokonanymi w toku postępowania z przedstawicielami skarżącego, co stanowi naruszenie zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, wynikiem czego był brak złożenia przez skarżącego dokumentacji niezbędnej do legalizacji budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania – - wniosło o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej PINB i o zasądzenie na kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze strona skarżąca wskazała, że na nieruchomości znajduje się wiele obiektów, które organ błędnie zakwalifikował jako odrębne budynki a nie jako integralną całość stadionu piłkarskiego. Organ winien był prowadzić jedno postępowanie wobec wszystkich obiektów stadionu. Brak było podstaw do prowadzenia odrębnych postępowań wobec każdego z obiektów. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z art. 145 § 1 ppsa, wyeliminowanie przez sąd z porządku prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), a także wówczas, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (pkt 2) lub też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub w innych przepisach. W razie jednak nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, na mocy art. 151 ppsa. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie była decyzja [...] WINB, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję PINB, którą organ ten – na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - nakazał [...] Klubowi Piłkarskiemu [...] rozbiórkę budynku hotelowego, parterowego o wymiarach 6,40 m x 33,73 m na nieruchomości przy ul. [...] w [...], którego budowa została rozpoczęta bez wymaganego pozwolenia na budowę. Bezsporne w sprawie jest, że [...] Klub Piłkarski [...] nie posiadał pozwolenia na realizację wskazanego obiektu. Prawidłowo zatem w okolicznościach niniejszej sprawy PINB zastosował tryb przewidziany w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z tą regulacją właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ust. 2 wskazano natomiast, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Przy tym – według art. 48 ust. 3 – w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. Natomiast zgodnie z art. 48 ust. 4 i 5 w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, natomiast przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. W związku z ustaleniem, iż [...] Klub Sportowy [...] nie dysponował pozwoleniem na budowę, organ postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i jednocześnie nałożył na inwestora obowiązki wynikające z ust. 3 art. 48 Prawa budowlanego, a mianowicie obowiązek przedłożenia, we wskazanym terminie, zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oaz czterech egzemplarzy projektu budowlanego w/w inwestycji, wraz opinią techniczną, określającą czy roboty budowlane wykonane samowolnie spełniają wymogi obowiązujących przepisów i norm z uwzględnieniem ich wpływu na pozostałe elementy budynku oraz czy nie naruszają uzasadnionych interesów osób trzecich. [...] Klub Sportowy [...] nie przedłożył wymaganych dokumentów. Jak już wskazano, zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 (a wystarczy nieprzedłożenie choćby jednego z dokumentów), stosuje się przepis ust. 1, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podkreślić też trzeba, że w razie niespełnienia przez inwestora w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych takim postanowieniem organ zobligowany jest do wydania nakazu rozbiórki, decyzja wydawana na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ma bowiem charakter związany. Zrealizowanie budynku hotelowego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz niewykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. zrodziło zatem konieczność orzeczenia rozbiórki tego obiektu w oparciu o art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego. Jak trafnie zaznaczały organy w swoich decyzjach, legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Od jego decyzji zależy, czy w stosunku do obiektu budowlanego zostanie orzeczony nakaz rozbiórki, czy też nie. Jak wynika z akt sprawy postanowienie nr [...] z dnia [...] września 2012 r., którym organ powiatowy nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia wymaganych prawem dokumentów, zostało skutecznie doręczone zobowiązanemu w dniu [...] października 2012 r. W związku z tym należy zauważyć, iż inwestor miał świadomość wyznaczenia przez organ 90-cio dniowego terminu do wykonania nałożonego na nich obowiązku. Jednocześnie należy podkreślić, iż ww. postanowieniem pouczono [...] klub Sportowy [...], że nieprzedłożenie żądanych dokumentów skutkować będzie rozbiórką obiektu. Ponadto pomimo, że inwestor miał przedstawić dokumenty do 1 stycznia 2013 r., to de facto termin na przedłożenie dokumentów został faktycznie znacznie wydłużony, gdyż decyzję rozbiórkową organ I instancji wydał dopiero w dniu [...] września 2014 r., czyli po ok. 9-ciu miesiącach od daty, kiedy minął termin wskazany w postanowieniu nr [...] z dnia [...] września 2012 r. Pomimo upływu tak długiego terminu, inwestor nie przedstawił żadnego wymaganego powyższym postanowieniem dokumentu, nie wnioskował o przedłużenie terminu na wykonanie powyższych obowiązków, nie podnosił, że zamierzają je wykonać w dłuższym terminie. Odnosząc się do argumentów skargi należy podkreślić, iż przesłanką do zalegalizowania przedmiotowego obiektu - w postępowaniu z zakresu nadzoru budowlanego było przedłożenie określonych postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2012 r. dokumentów oraz następnie uiszczenie opłaty legalizacyjnej. W przypadku niewykonania chociażby jednego z w/w obowiązków, organ nadzoru budowlanego jest zobligowany przepisami prawa do nakazania rozbiórki obiektu. Tym samym bez znaczenia były podnoszone w skardze, okoliczności związane z obiektem działalności i jej społeczny charakter. Zarzut dotyczący wadliwego prowadzenia przez organy odrębnych postępowań administracyjnych w zakresie poszczególnych obiektów budowlanych jest nieuzasadniony. Nie ma podstaw do traktowania poszczególnych obiektów budowlanych jako jednej inwestycji, której dotyczyć powinno jedno postępowanie i jedno rozstrzygnięcie i tylko z tej przyczyny, że są powiązane służebną funkcją z boiskiem sportowy. Zdaniem Sądu nie są uzasadnione również, podniesione w skardze, zarzuty dotyczące naruszenia w toku niniejszego postepowania administracyjnego zasad procesowych opisanych w art. 7, 6, 8, 9 oraz 107 § 3 kpa. W tym kontekście strona nie może skutecznie powoływać się na "ustalenia" prowadzone w toku postępowania z przedstawicielami organu pierwszej instancji. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżana i poprzedzająca ją decyzja odpowiadają przepisom orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ppsa - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.