VII SA/Wa 816/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, As. WSA Mariola Kowalska (spr.), Protokolant Tomasz Szpojankowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2004 r. sprawy ze skargi Prokuratura Okręgowa w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] w przedmiocie Stwierdzenie nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...], II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia A. Sp. z oo. w P., pozwolenia na budowę zespołu handlowo - biurowo - usługowego ze stacją paliw A., zlokalizowanego na terenie położonym w K. przy ulicy G. i L. na działkach o nr [...], [...],[...],[...] (obręb [...]). W uzasadnieniu organ podniósł, iż w dniu [...] listopada 2001 r. Prezydent Miasta [...] wydał postanowienie wzywające inwestora do usunięcia braków stwierdzonych w przedłożonym projekcie. W postanowieniu tym wskazano, iż przedłożony projekt jest niezgodny z decyzją ustalającą warunki zabudowy, a rozwiązania architektoniczno -urbanistyczne nie zostały uzgodnione z Wydziałem Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w [...]. Złożony projekt nie spełnia wymogów określonych w art. 4 Prawa budowlanego, tj. nie zapewnia formy architektonicznej dostosowanej do krajobrazu i otaczającej zabudowy. Przedmiotowa stacja paliw, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy miała stanowić jedynie element towarzyszący zespołowi handlowo - biurowo- usługowemu, nie zaś, jak to zaprojektowano w przedłożonych przez wnioskodawcę materiałach - główne zamierzenie inwestycyjne. Z uwagi na nieusunięcie braków, zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, organ odmówił wydania pozwolenia na budowę. Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji złożyła spółka A. . Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2002r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...]. W ocenie organu decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 35 ust. 3 i ust. 2 oraz art. 4 ustawy Prawo budowlane, oraz przepisów art. 10 Kpa . Wojewoda Wielkopolski podkreślił, iż organ I instancji kwestionował formę architektoniczną ww. zamierzenia inwestycyjnego. W ocenie organu w świetle art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego działania organu mają charakter fakultatywny, i nie mogą być powodem do odmowy wydania pozwolenia na budowę. Ponadto organ naruszył art. 10 kpa nie dopuszczając do udziału w postępowaniu stron- sąsiadów nieruchomości. Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł Prokurator Okręgowy w [...]. Z czynności wyjaśniających podjętych przez Prokuraturę wynikało, iż organ I instancji, rozpatrując wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę nie korzystał z uprawnień określonych w art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego i przepis ten nie stanowił podstawy prawnej do wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto brak jest podstaw do przyjęcia, iż przedłożony przez firmę A. do wniosku o pozwolenie na budowę projekt zagospodarowania terenu całego zamierzenia inwestycyjnego jest zgodny z "Koncepcją" o której mowa w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] maja 2000r., skoro koncepcja ta w projekcie zagospodarowania terenu nie została przez spółkę A. uwzględniona. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2004r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2002r. Organ nie stwierdził, aby decyzja Wojewody [...] była dotknięta którąkolwiek z wad określonych w art. 156 kpa. Jak ustalił organ, spółka A. złożyła kompletny projekt budowlany stacji paliw wraz z obiektami towarzyszącymi oraz projekt zagospodarowania terenu obejmujący całość inwestycji. Tak więc w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego twierdzenie, że inwestor nie spełnił wymagań określonych w art. 33 ust. 1 jest błędne. Zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, organ żądał uzgodnienia projektu technicznego, nie zaś projektu budowlanego. Ponadto nie można inwestycji postawić zarzutu niezgodności z planem zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie organu dyspozycja art. 4 Prawa budowlanego nie może stanowić podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył Prokurator Okręgowy w [...]. Wskazał, iż wniosek spółki A., nie obejmuje części zamierzenia inwestycyjnego, ale zupełnie inne zamierzenie nie objęte decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a inwestor, mimo obowiązku, nie uzgodnił projektu technicznego z Wydziałem Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta w [...]. Niezrozumiałym w ocenie prokuratora jest podniesienie w kwestionowanej decyzji, że art. 4 Prawa budowlanego nie może stanowić podstawy prawnej do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy Wojewoda [...] w swej decyzji wskazał naruszenie art. 4 jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto organ nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w sprzeciwie zwłaszcza w aspekcie naruszenia prawa przez Wojewodę [...], który stwierdzając nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...], nie wykazał, iż organ ten przekroczył i to w sposób istotny granice swobody uznania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2004r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2004r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł Prokurator Okręgowy w [...]. Zarzucił jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wskazał, iż zaskarżona decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności Wojewody [...] podjęta wskutek sprzeciwu prokuratora , nie wykazała by decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę rażąco naruszała prawo. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Skarga jest zasadna, ponieważ w ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 77 oraz art. 156 § 1 pkt 2, wskazanego jako podstawa prawna wydanej decyzji. W przedmiotowej sprawie chodzi o ocenę trafności odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego był zobowiązany, wskutek sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w [...], do zbadania czy decyzja Wojewody [...] stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] jest dotknięta jedną z wad wymienionych wart. 156 § 1 Kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji przyjmując, iż nie zachodzą podstawy z art. 156 § 1 k.p.a. eliminujące z obrotu prawnego ww. decyzję Wojewody. Organ nie stwierdził wad nieważnościowych, przyjmując, że decyzja jest zgodna z prawem. W ocenie Sądu, stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu decyzji, w tej części jest ogólne i pomija zgłoszone zarzuty ujęte w sprzeciwie prokuratora. Zważyć należy, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji określonej w art. 16 Kpa, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji lub odmowy stwierdzenia nieważności musi być niewątpliwe. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i 77 k.p.a. ) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Obowiązkiem organu było zatem zbadanie i wyjaśnienie, czy kontrolowana decyzja Wojewody [...] nie narusza w sposób rażący prawa poprzez uznanie za nieważną decyzji, której takiego zarzutu nie można było skutecznie postawić. Celem postępowania nieważnościowego nie jest bowiem merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Przepis ten zawiera ścisłe wyliczenie przyczyn stwierdzenia nieważności i jako przepis o charakterze wyjątkowym nie podlega interpretacji rozszerzającej. Z analizy treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika natomiast, iż, w istocie, organ ponownie rozpoznał merytorycznie sprawę pozwolenia na budowę, zastępując w tym zakresie w sposób niedopuszczalny organ odwoławczy. Zasadniczą zaś kwestią dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, pominiętą przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, powinno być ustalenie czy badana w trybie nadzoru decyzja Wojewody narusza przepisy prawa oraz czy naruszenie to ma charakter rażący. Organ nie odniósł się do zarzutów prokuratora wyrażonych w sprzeciwie, w szczególności zarzutu, że Wojewoda [...] stwierdzając nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przyjmując, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] narusza w sposób rażący art. 35 ust. 2 i 3 oraz art. 4 Prawa budowlanego. Brak oceny zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą, oznacza, iż nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy . Pominięcie oceny wszystkich zarzutów stwarza podstawę do uznania, iż naruszone zostały przepisy art. 7 i 77 k.p.a. w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji uniemożliwia to sądowi dokonanie oceny czy ocena faktyczna i prawna sprawy dokonana przez organ jest zgodna z obowiązującym prawem. Z ww. przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.