VII SA/Wa 816/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia NSA Bogusław Moraczewski, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi I.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzję z dnia [...] maja 2005 r. znak: [...], działając w oparciu o art.138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania B.S. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. w całości i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...] w całości. W uzasadnieniu wskazano, iż Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2005r stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania B.S. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę wraz z przebudową na gabinet lekarski części piwnic budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce Nr [...] przy ul. M. w W. Zdaniem organu odwoławczego istnieją przesłanki określone w art. 156 kpa w stosunku do całej kontrolowanej decyzji, bowiem rażąco narusza ona art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994r, stanowiący, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak ustalił organ I. M., który złożył wniosek o pozwolenie na budowę warunku tego nie spełniał, bowiem do przedmiotowej nieruchomości posiadał służebność osobistą, która upoważniała go do bezpłatnego korzystania z części nieruchomość i nie obejmowała dysponowaniem nieruchomości na cele budowlane. Nadto organ przyjął, iż wniosek o pozwolenie na rozbudowę został złożony przez B.S. i I. M. jednak był on podpisany jedynie przez I.M. Organ z rażącym naruszeniem art.35 ust 3 Prawa budowlanego nie wezwał B.S. do podpisania wniosku, co doprowadziło do sytuacji gdy organ udzielający pozwolenia na budowę działał bez wniosku strony co jest sprzeczne z art. 32 ust 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego organ architektoniczno- budowlany uchybił także obowiązkowi określonemu w art. 35 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego, bowiem nie dokonał kontroli, czy przedstawiony do zatwierdzenia projekt sporządzony został przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia. Skargę na powyższą decyzję złożył I. M., podnosząc przede wszystkim, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne, bowiem prace na które zezwoliła, zostały już wykonane, a ich odbiór przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nastąpił w dniu 5 listopada 2004 r., zaś wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w imieniu obojga małżonków przez I.M., który działał w oparciu o ustne upoważnienie żony. Skarżący podnosi także, iż z licznych dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego, jak umowa z wykonawcą robót oraz pism kierowanych do Sądu Okręgowego w [...], wynika iż B.S. miała pewną wiedzę na temat planowanej inwestycji i wyrażała na nią zgodę, zaś sama rozbudowa została sfinansowana w większości ze środków własnych skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie podkreślając, iż zrealizowanie inwestycji nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, a jedynie skutek faktyczny. Uczestniczka B.S., przyłączając się do stanowiska organu, wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi może nastąpić tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w przeprowadzonym postępowaniu ( art. 145§ 1pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002r –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż skarga jest niezasadna, a zaskarżona decyzja w żadnym stopniu nie narusza prawa zarówno materialnego jak i kodeksu postępowania administracyjnego. Na wstępie należy wyjaśnić, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nowym, samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się do ustalenia, czy kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa (vide postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 28.05.2002 r., II UKN 356/01 Prok. i Pr.2003/4/45). W ocenie Sądu organ II instancji prawidłowo uznał, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja o pozwoleniu na budowę dotknięta jest kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem rażąco narusza art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, a także art. 32 ust. 4 pkt 1 tejże ustawy. Jak zostało to ustalone w toku postępowania administracyjnego, nieruchomość przy ul. M.w W. objęta inwestycja przewidziana decyzją Starosty [...] z dnia [...].12.1999 r. na podstawie aktu notarialnego z dnia [...].09.1999 r. stanowiła majątek odrębny B.S. I. M. posiadał jedynie ustanowioną w dniu [...].09.1999r. służebność osobistą mieszkania w części budynku na przedmiotowej nieruchomości. Nie budzi także wątpliwości, iż wniosek o pozwolenie na budowę z dnia 23.11.1999r. został podpisany jedynie przez I.M., który nie przedłożył organowi żadnego pełnomocnictwa do reprezentacji swojej żony B.S. w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Udzielenie więc pozwolenia na budowę B.S. nastąpiło bez jej wniosku w tym zakresie, co jak słusznie podkreśla Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, rażąco narusza art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Wniosek zaś I. M. nie mógł być pozytywnie załatwiony wobec nie wykazania, iż posiada on prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istnienie dowodów pośrednich na okoliczność iż B.S. miała świadomość planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie konwaliduje post faktum wady tkwiącej pierwotnie w decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. tj. rażącego naruszenia art.32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Prowadzący postępowanie nadzorcze organ winien bowiem mieć na uwadze stan faktyczny i prawny, istniejący w dacie wydania kontrolowanej decyzji, a ten nie pozostawia wątpliwości co do ustalenia, iż udzielono pozwolenia na budowę osobie nie dysponującej prawem do nieruchomości na cele budowlane. Należy przy tym zauważyć, iż dla stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej znaczenie winna mieć także ocena skutków społeczno-ekonomicznych, jakie pociąga za sobą naruszenie przepisów prawa. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż do naruszeń prawa o charakterze rażącym (art. 156§ 1pkt. 2kpa) zaliczyć trzeba nie mającą oparcia w przepisach prawa ingerencji w sferę uprawnień właściciela nieruchomości. Z tych przyczyn ustawodawca wprowadził w art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. normę stanowiącą, iż pozwolenie na budowę może być wydane jedynie podmiotowi legitymującemu się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie można także zgodzić się z zarzutem skargi, iż przedmiotowa decyzja udzielająca pozwolenia na budowę wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, bowiem inwestycja została zrealizowana. Należy w tym miejscu całkowicie podzielić pogląd wyrażony w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i przytoczony w odpowiedzi na skargę, iż zrealizowanie inwestycji nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, a jedynie skutek faktyczny. Jak to wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 28.05.1992 r.( III APZ 4/92) "pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych występujące w art. 156 § 2 kpa należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów". Dlatego też "nieodwracalność skutków prawnych" decyzji administracyjnej nie może być utożsamione z występującym w art.368 § 1 kc pojęciem "nieodwracalności przywrócenia stanu poprzedniego"( vide wyrok NSA z dnia 11.10.2000r., IV SA 1185/00). Mając powyższe na uwadze należy podzielić stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 1999 r. dotknięta jest kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 kpa. Z tych względów, skoro zarzuty skargi nie odniosły zamierzonego skutku, należało skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).