VII SA/Wa 816/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi W.S. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej skargę oddala Decyzją z [...] października 2007 r., znak: [...], Główny Inspektor Sanitarny, działając w oparciu o art. 138 § 2 w zw. z art. 148 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania od W.S. z dnia 29 czerwca 2007 r. od decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...] odmawiającej uchylenia decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] września 1998 r., znak: [...], którą utrzymano w mocy decyzję Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 1998 r. nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej w postaci toksoplazmozy wymienionej w pozycji 11 wykazu chorób zawodowych stanowiących załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z dnia 18 maja 2006 r. wystąpiła do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] w wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie choroby zawodowej toksoplazmozy w trybie nadzwyczajnym w oparciu o przepis art. 145 § 1 kpa. Wnioskodawczyni powołała się na swój pogarszający stan zdrowia i określone okoliczności mające zasadnicze znaczenie dla oceny m.in. wpływu warunków pracy na powstanie objawów chorobowych. W związku z powyższym Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] – mając na uwadze brzmienie art. 145 § 1 pkt 5 kpa – zwrócił się do W.S. o dostarczenie nowych dowodów w sprawie, z których wynikałoby, że wyszły na jaw istotne okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] września 1998 r. a nieznane organowi wydającemu przedmiotową decyzję. Przy piśmie z dnia 6 września 2006 r. W.S. przesłała posiadaną dokumentację dotyczącą kwestii ustalenia jej choroby zawodowej obejmującą lata 1996-2006, w związku z czym postanowieniem z dnia [...] października 2006 r., znak: [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wznowił postępowanie administracyjne w sprawie choroby zawodowej u W.S. w postaci toksoplazmozy zakończone decyzją ostateczną Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] września 1998 r. Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...] odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] września 1998 r. Rozpatrując odwołanie W.S. od powyższej decyzji Główny Inspektor Sanitarny stwierdził, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] po złożeniu wniosku strony o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną nie ustalił czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie wynikającym z art. 148 kpa. W związku z tym podniósł, że należy uchylić zaskarżoną decyzję i rozpatrzyć czy zostały spełnione przesłanki formalne dopuszczalności wznowienia postępowania. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi W.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zwróciła uwagę, że wszelkie zaświadczenia dostarczyła w terminie zalecanym w kpa. Podniosła także, że dowody dotyczące jej stanu zdrowia są nieaktualne, w związku z czym wyraża ona gotowość do poddania się nowym badaniom. Zwróciła uwagę na ciężką sytuację zdrowotną i finansową. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny dokonuje kontroli zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna ulec oddaleniu, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z obowiązującym prawem. W niniejszej sprawie podstawowe znaczenie ma ocena prawidłowego zastosowania przez Głównego Inspektora Sanitarnego przepisów art. 138 § 2 w zw. z art. 148 kpa. Postępowanie wznowieniowe służy kontroli prawidłowości decyzji ostatecznej i składa się z dwóch podstawowych etapów, przy czym pierwszy obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania powinno zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia przewidzianym w art. 149 § 1 lub § 3 kpa. Jeżeli wstępna weryfikacja tego wniosku pozwala na przyjęcie przez organ stanowiska o dopuszczalności wznowienia organ ten wydaje postanowienie wznawiające postępowanie, natomiast odmowa wznowienia postępowania następuje w formie decyzji. Dopiero po przeprowadzeniu wstępnego zbadania dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną i wydaniu odpowiedniego postanowienia wszczynającego to nadzwyczajne postępowanie możliwe jest właściwe merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. To właściwe postępowanie może – stosownie do treści art. 151 zakończyć się wydaniem decyzji, w której organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a albo uchyla decyzję dotychczasową na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydanej nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Organ może także w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 kpa). Przede wszystkim jednak – jak wskazano wyżej – organ zobowiązany jest dokonać wstępnej oceny dopuszczalności wznowienia postępowania. Organ przede wszystkim powinien mieć na uwadze treść art. 148 § 1 kpa, zgodnie z którym podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W konsekwencji organ powinien zbadać wskazaną w tym przepisie przesłankę dopuszczalności wznowienia i wyjaśnić okoliczności związane z zachowaniem terminu określonego przedmiotowym przepisem. Analizując niniejszą sprawę należy stwierdzić, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wezwał wnioskodawczynię do dostarczenia dokumentów, które mogłyby stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, jednakże całkowicie pominął kwestię zbadania czy strona występująca z tym wnioskiem zachowała termin, o którym mowa w art. 148 kpa. Tymczasem przedmiotowa kwestia ma fundamentalne znaczenie dla udzielenia odpowiedzi czy w ogóle postępowanie administracyjne w sprawie choroby zawodowej W.S. mogło być wznowione. Niezbadanie przez organ pierwszej instancji, czy wnioskodawczyni spełniła wspomnianą przesłankę formalną i wznowienie postępowania postanowieniem z dnia [...] października 2006 r., znak: [...] należy uznać za naruszenie obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego. Dlatego słusznie Główny Inspektor Sanitarny uchylił zaskarżoną decyzję podnosząc to istotne uchybienie formalne w postępowaniu prowadzonym przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...]. Dodatkowo należy podnieść, że organ drugiej instancji nie mógł – rozpatrując odwołanie W.S. od decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. – orzec we własnym zakresie o spełnieniu wspomnianego warunku formalnego z dwóch podstawowych powodów. Po pierwsze zgodnie z art. 139 kpa organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Dlatego, nawet gdyby na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Główny Inspektor Sanitarny uznał, że strona nie dotrzymała terminu określonego w art. 148 kpa nie mógł uchylić zaskarżonej decyzji i umorzyć postępowania w pierwszej instancji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2, ponieważ stanowiłoby to ewidentne działania na niekorzyść strony. Ponadto organ prawidłowo zastosował art. 138 § 2 kpa. Należy bowiem wskazać, że postępowanie w zakresie terminu określonego w art. 148 nie zostało w ogóle przeprowadzone, a zatem rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co całkowicie uzasadnia wydanie rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym. W prowadzonym na nowo postępowaniu Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] zobowiązany będzie podjąć działania mające na celu jednoznaczne wyjaśnienie, czy W.S. dotrzymała terminu określonego w art. 148, w szczególności poprzez wezwanie strony do wykazania okoliczności pozwalających na taką konkluzję. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji należy wskazać, że wprawdzie jej uzasadnienie jest dosyć lakoniczne i odbiega od wzorcowego spełnienia wymogów ustawowych określonych w art. 107 § 2 kpa. Organ bowiem ograniczył się właściwie do kilku zdań wskazujących na konieczność ustalenia okoliczności dotyczących spełnienia warunku formalnego, o których mowa w art. 148 kpa. Tym niemniej wspomniana lakoniczność i skrótowe przedstawienie argumentacji organu nie zmienia oceny legalności kontrolowanego rozstrzygnięcia, które jest prawidłowe. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze W.S. należy zauważyć, że w istocie sprowadzają się one do ogólnikowego i enigmatycznego zapewnienia skarżącej o dotrzymywaniu terminów określonych w kpa, bez wskazania na konkretne przepisy prawa i okoliczności składające się na całościowy stan faktyczny sprawy. Skarżąca zwraca także uwagę na pogarszający się stan zdrowia i trudną sytuację finansową, co jednak nie może zostać uznane za mające wpływ na ocenę legalności kontrolowanego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu zarzuty skarżącej mogą wynikać z niezrozumienia charakteru zaskarżonej decyzji, która w żadnym stopniu nie wpływa na merytoryczną ocenę stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej i sprowadza się do konieczności jednoznacznego ustalenia dopuszczalności prowadzenia postępowania wznowieniowego ze względu na spełnienie przesłanki formalnej określonej w art. 148 kpa. Ta dopuszczalność będzie dopiero przedmiotem badania przez organ pierwszej instancji, zaś wynik tego postępowania zależeć będzie nie tylko od właściwego działania organu inspekcji sanitarnej ale także aktywności skarżącej, w której interesie jest wykazanie odpowiednich okoliczności wskazujących na dotrzymanie terminu określonego w cytowanym art. 148 kpa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.