VII SA/Wa 819/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant Spec. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi (...) z siedzibą w miejscowości (...) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2014 r. znak: (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) grudnia 2013 r. nr (...) wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył prowadzone postępowanie dotyczące samowolnie wybudowanych w listopadzie 2012 r. zbiorników retencyjnych w rejonie masywu (...): na potoku (...) w pobliżu schroniska (...) oraz poniżej dolnej stacji wyciągu na (...). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że Stowarzyszenie (...) z siedzibą w miejscowości (...) złożyło w dniu (...) listopada 2012 r. wniosek o wszczęcie postępowania w trybie art. 48 - 51 Prawa budowlanego w sprawie zbiorników wodnych w korycie potoku (...) w pobliżu schroniska na (...) oraz obszaru poniżej dolnej stacji wyciągu na (...), na górze (...). W kolejnym piśmie z dnia (...) kwietnia 2013 r. stowarzyszenie stwierdziło, że za nieuprawniony należy uznać naturalny charakter przedmiotowych zbiorników, ze względu na wykonanie umocnienia i zabezpieczenia zbiorników, co należy uznać za powstanie nowych budowli ziemnych. Budowle te, zdaniem stowarzyszenia, to zbiorniki retencyjne, mające na celu gromadzenie wody oraz jej pobór do naśnieżania stoku narciarskiego. Czynności kontrolne koryta potoku (...) na (...) oraz obszaru poniżej dolnej stacji wyciągu na (...) wykazały, że odcinek koryta potoku jest poszerzony i obsypany ziemią wokół poszerzenia oraz, że odcinek koryta potoku (...) w pobliżu schroniska na (...) jest również poszerzony. Przedstawiciel Spółki (...) - właściciel terenu na którym zlokalizowane są przedmiotowe poszerzenia koryta potoku oświadczył, iż obydwa wskazane wcześniej poszerzenia koryta potoku (...) istniały: "odkąd byłem dzieckiem" i służyły jako wodopój dla owiec i bydła. Wodopoje te są cyklicznie oczyszczane przez baców, m.in. z naniesionego rumoszu skalnego. Czyszczenie to można określić jako bieżącą konserwację. Przedstawiciel spółki (...) wskazanej przez stowarzyszenie jako sprawca samowoli oświadczył, iż jesienią 2012 r. zabezpieczył przedmiotowe doły przed narciarzami i dzikimi zwierzętami, uporządkował teren wokół nich, stąd gdzieniegdzie pozostałości w postaci folii. Poinformował również, że na podstawie znanych mu przekazów w miejscu poszerzenia koryta potoku w pobliżu schroniska na (...) zamontowana była w 1932 r. turbina służąca do wytwarzania energii elektrycznej schroniska. Przedstawiciel Nadleśnictwa (...) oświadczył, iż przedmiotowe poszerzenia (doły) koryta potoku (...) istnieją już co najmniej 30 lat. W związku z powyższymi oświadczeniami, organ nadzoru budowlanego zwrócił się do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (...) Zarząd (...) w (...) o udzielenie informacji, czy dla potoku (...) na masywie góry (...) zgodnie z art. 15 Prawa wodnego ustalone zostały linie brzegowe. Regionalny Zarząd poinformował, iż dla potoku na masywie góry (...) linie brzegowe nie zostały ustalone. Zgodnie z art. 15 Prawa wodnego linię brzegową ustala się w drodze decyzji, wiedza o liniach brzegowych potoku dla rozpatrywanych miejsc wraz z datą ich określenia pozwoliłaby określić, czy uległy one zmianie. Organ I instancji wszczął postępowanie na wniosek stowarzyszenia w sprawie powstania w listopadzie 2012 r bez wymaganych pozwoleń zbiorników retencyjnych w rejonie masywu (...): na potoku (...) w pobliżu schroniska na (...) oraz poniżej dolnej stacji wyciągu na (...). W dniu (...) października 2013 r. organ przeprowadził rozprawę administracyjną. Podczas rozprawy przedstawiciel Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w (...) wskazał, iż określenie "zbiorniki wodne" używane przez stowarzyszenie jest błędne, gdyż są to doły i nie są one zaliczane do urządzeń wodnych w rozumieniu ustawy - Prawo wodne. Przedstawiciel Wspólnoty (...) oświadczył, iż roboty wykonane w listopadzie 2012 r. miały na celu przygotowanie miejsca do pojenia owiec i ograniczyły się do odtworzenia pierwotnej głębokości wraz z odłożeniem urobku na boki i w poprzek koryta w celu zwiększenia ilości wody. Stwierdził jednocześnie, iż przedmiotowe doły (wg stowarzyszenia "zbiorniki retencyjne") istniały już wcześniej i służyły wytwarzaniu energii elektrycznej. Przedstawiciel Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo (...) potwierdził istnienie wspomnianych dołów przed 2012 r., wskazując na źródła historyczne podające ich istnienie od XIX wieku. Przedstawiciel stowarzyszenia na rozprawie podtrzymał swoje poprzednie stanowisko. Zdaniem stowarzyszenia przedmiotowe zbiorniki są obiektami budowlanymi, dokładnie budowlami ziemnymi, mają charakter kubaturowy, są widoczne i istnieją w kategoriach obiektywnych, zaś funkcją tych obiektów jest pobór wody w celu naśnieżania stoków narciarskich na górze (...). Przedstawiciel stowarzyszenia oświadczył, iż nie dokonywano wizji terenowych przed (...) listopada 2012 r., a stowarzyszeniu nie jest znany stan terenu przed wykonaniem robót na przedmiotowych odcinkach potoku przed listopadem 2012 r. Zdaniem organu pierwszej instancji nie można uznać omawianych miejsc na potoku (...) w pobliżu schroniska na (...) oraz poniżej dolnej stacji wyciągu na (...) za zbiorniki wodne w rozumieniu Prawa budowlanego, ponieważ nie jest zbiornikiem miejscowe pogłębienie koryta, w wyniku którego jest odkładany urobek na brzegi koryta i w jego poprzek, nawet jeżeli powoduje to zwiększenie ilości wody. Podstawową funkcją zbiorników wodnych jest gromadzenie i magazynowanie wody, które nie jest możliwe bez zapewnienia odpowiedniej szczelności zbiornika - zarówno czaszy jak i jego skarp czy budowli piętrzących. Za nieuprawnione organ I instancji uznał określenie jako zapory ziemnej zbiornika - luźno usypanego urobku wydobytego z dna potoku, bez dalszych czynności związanych z jego obróbką mającą na celu uzyskanie lepszych właściwości technicznych niż luźno usypany kamienisty grunt. W związku z tym za niezasadne uznał stwierdzenie, że poprzez luźne usypanie gruntu wokół potoku i w jego poprzek - zbudowano zbiornik. Wydobywanie rumoszu z koryta potoku nie jest wykonaniem robót budowlanych w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane, bowiem przez roboty budowlane wg tej ustawy należy rozumieć budowę, przebudowę, montaż, remont lub rozbiórkę obiektu budowlanego - art. 3 pkt 7. Organ I instancji przychylił się do stanowiska Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w (...), iż zbiornik wodny - jako budowla - musi mieć jakąś funkcję i konkretny cel i że nie każde przegrodzenie koryta w poprzek powoduje powstanie zbiornika, np. jazy piętrzące wodę mające na celu stabilizacje koryta nie powodują powstania zbiornika wodnego. Wprawdzie stowarzyszenie twierdzi, że budowa zbiornika miała umożliwić zaśnieżanie stoków narciarskich (...), jednak podczas przeprowadzonej przez organ w dniu (...) lipca 2013 r. kontroli nie stwierdzono jakichkolwiek instalacji i urządzeń do poboru wody. Zwrócił również uwagę na oświadczenia właścicieli terenu, że ich celem było przywrócenie pojemności istniejących dołów, obniżonej przez naniesienie rumoszu i że istniejące doły służyły jako wodopój dla owiec wypasanych na zboczach (...). Biorąc pod uwagę powyższe, organ nadzoru budowlanego wskazał, że nie może wykluczyć wcześniejszego istnienia dołów w przedmiotowych miejscach "zbiorników retencyjnych (pogłębienia i poszerzenia koryta potoku), a tym samym wykazać ponad wszelką wątpliwość, iż roboty przeprowadzone w listopadzie 2012 r. doprowadziły do powstania nowych obiektów budowlanych. Stowarzyszenie również nie dowiodło, iż powstały nowe obiekty budowlane, a zakres, sposób i cel prowadzonych robót nie wskazują na powstanie budowli tj. zbiorników retencyjnych. W ocenie organu pierwszej instancji w prowadzonym postępowaniu nie stwierdzono powstania obiektów budowlanych do których miałyby zastosowanie przepisy Prawa budowlanego dlatego brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Odwołanie od decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2013 r., nr (...) wniosło Stowarzyszenie (...) z siedzibą w miejscowości (...). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) lutego 2014 r. znak: (...), po rozpatrzeniu w/w odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji, że w sprawie nie mamy do czynienia z obiektami budowlanymi (budowlami) w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, ani też z robotami budowlanymi zdefiniowanymi w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Nie jest zbiornikiem wodnym miejscowe pogłębienie koryta rzeki, w wyniku którego odkładany jest urobek na brzegu koryta i w jego poprzek, nawet jeśli to spowoduje zwiększenie ilości gromadzonej wody. Jak wynika z protokołu rozprawy administracyjnej roboty wykonane w listopadzie 2012r miały na celu przygotowanie miejsca do pojenia owiec i ograniczały się do odtworzenia pierwotnej głębokości wraz z odłożeniem urobku na boki i w poprzek koryta w celu zwiększenia ilości gromadzonej wody. Stwierdził jednocześnie, iż przedmiotowe doły (wg stowarzyszenia "zbiorniki retencyjne") istniały już wcześniej i służyły wytwarzaniu energii elektrycznej. Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem stowarzyszenia, że doszło do powstania zbiornika wodnego (retencyjnego). Organ odwoławczy wskazał, iż wbrew twierdzeniom stowarzyszenia z których wynika, że budowa zbiornika miała umożliwić zaśnieżanie stoków narciarskich (...) podczas kontroli przeprowadzonej w dniu (...) lipca 2013 r. nie stwierdzono jakichkolwiek instalacji i urządzeń do poboru wody. Skoro zatem w sprawie nie doszło do budowy, czy też rozbudowy obiektów budowlanych, bezpodstawnie określanych przez skarżącego jako "zbiorniki retencyjne", bez znaczenia pozostaje argumentacja skarżącego, że celem rzekomych zbiorników jest naśnieżanie stoków narciarskich ośrodka narciarskiego (...), w którym to celu zainstalowano pompy połączone z instalacją wyciągu narciarskiego. Wskazał ponadto na treść decyzji Starosty (...) z dnia (...) lipca 2013 r., znak: (...), którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie wykonania bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego ujęć wód na potoku (...) w rejonie (...) i (...) w (...), gmina (...). W w/w decyzji powołano się na protokół oględzin przeprowadzonych w dniu (...) czerwca 2013 r., podczas których - wbrew twierdzeniom skarżącej- nie stwierdzono piętrzenia wody, ani też powstania urządzeń wodnych. Za bezzasadne uznał stanowisko skarżącego, zawarte w odwołaniu, że w sprawie zrealizowano budowlę ziemną, bowiem odłożenie urobku na zboczu koryta rzeki było jedynie efektem działania polegającego na oczyszczaniu koryta rzeki. Samo składowanie ziemi czy innego materiału na działce nie stanowi o powstaniu budowli ziemnej (por. wyrok WSA w (...) z dnia (...) marca 2013 r., sygn. akt (...), Lex nr (...)). Wydobywanie rumoszu z potoku nie jest wykonywaniem robót budowlanych w rozumieniu Prawa budowalnego, bowiem przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, przebudowę, montaż, remont lub rozbiórkę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Mając na uwadze powyższe stwierdził, że w sprawie brak było podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego i wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, art. 49 b Prawa budowlanego, bądź art. 51 Prawa budowlanego), bowiem nie wykonano obiektów budowlanych (budowli) w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, jak również nie były prowadzone roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy podkreślił, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu (...).07.2013r nie stwierdzono jakichkolwiek instalacji i urządzeń do poboru wody lecz gdyby sytuacja faktyczna uległa zmianie to wydanie decyzji o umorzeniu postępowania nie stoi na przeszkodzie ponownemu wszczęciu przez organ nadzoru budowlanego postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2014 r. wniosło Stowarzyszenie (...) z siedzibą w miejscowości (...) domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej oraz zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej, błędnie ustaliły i zinterpretowały stan faktyczny oraz dokonały błędnej jego subsumpcji w świetle art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, przez co zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne, organ nie przedstawia dowodów na których się oparł oraz argumentacji potwierdzającej trafność dokonanej kwalifikacji obiektu, nie wyjaśnia, z jakich względów przychyla się do wyjaśnień przedstawicieli spółek, a odrzuca dowody, na które wskazywało stowarzyszenie, dowodzące, że wyjaśnienia te nie są spójne z rzeczywistością. Zdaniem skarżącego przedmiotowe zbiorniki retencyjne stanowią obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b) w związku z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, gdyż są "budowlami ziemnymi" w rozumieniu ustawy. Znajduje to również potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, wskazującym, że zbiorniki retencyjne zostały pogłębione, poszerzone i umocnione w celu gromadzenia i przerzucania wody na potrzeby naśnieżania stoku narciarskiego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga jest niezasadna gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zdaniem Sądu, organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz ustalił stan faktyczny zgodnie wyrażonymi zasadami prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów wyrażonymi w art. 7, art. 8 oraz art. 77 k.p.a. Z przeprowadzonych przez organ czynności kontrolnych oraz rozprawy administracyjnej wynika, że co najmniej od 30 lat koryto potoku (...) w pobliżu schroniska na (...) oraz poniżej dolnej stacji wyciągu na (...) jest poszerzone. Poszerzone miejsca koryta służą jako wodopój dla owiec i bydła i są cyklicznie oczyszczane przez baców z naniesionego rumoszu skalnego. Z informacji Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w (...) wynika, że dla potoku na masywie góry (...) linie brzegowe nie zostały ustalone. W związku z brakiem określenia linii brzegowej nie można ustalić, czy poszerzenie koryta było efektem działań natury, czy też wynikało z ingerencji człowieka. W pasie koryta nie stwierdzono jakichkolwiek instalacji i urządzeń do poboru wody. W listopadzie 2012 r. w rejonie koryta prowadzone były roboty polegające oczyszczaniu koryta z naniesionego rumoszu skalnego wraz z odłożeniem urobku na boki i w poprzek koryta w celu zwiększenia ilości wody. Spółka (...) w (...) uporządkowała i zabezpieczyła teren wokół koryta. Zebrane przez organ w trakcie rozprawy administracyjnej informacje pochodzą od wyspecjalizowanych organów administracji publicznej dlatego trudno jest im zarzucić jakąkolwiek stronniczość czy brak obiektywizmu. W ocenie Sądu, ustalony przez organ w niniejszej sprawie stan faktyczny pozwalał na przyjęcie, że miejsca poszerzenia koryta potoku nie są zbiornikami wodnymi w rozumieniu Prawa budowlanego. Podstawową funkcją zbiorników wodnych jest gromadzenie i magazynowanie wody, które nie jest możliwe bez zapewnienia odpowiedniej szczelności zbiornika - zarówno czaszy jak i jego skarp czy budowli piętrzących. Na podstawie art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego do budowli zalicza się m.in. budowle hydrotechniczne, przez które zgodnie rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia (...) kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie, rozumie się m.in. czasze zbiorników wodnych wraz ze zboczami i skarpami, a także zapory ziemne i betonowe oraz budowle upustowe z przelewami i spustami. Rozporządzenie to określa budowle stanowiące zbiornik wodny, a mianowicie są to: czasza ze zboczami i skarpami, zapory ziemne lub betonowe oraz budowle upustowe z przelewami i spustami. Wszystkie wymienione budowle wchodzące w skład każdego zbiornika wodnego muszą spełniać warunki techniczne wskazane w przytoczonym wcześniej rozporządzeniu. Zgodzić należy się z organem, iż zbiornikiem wodnym nie jest miejscowe pogłębienie koryta, w wyniku którego jest odkładany urobek na brzegi koryta i w jego poprzek, nawet jeżeli powoduje to zwiększenie ilości wody. Organ trafnie wskazał, że odłożony urobek na brzegu koryta nie tworzy budowli ziemnej. Samo składowanie ziemi w sposób nietrwały bez jakichkolwiek umocnień czy uszczelnień nie stanowi o powstaniu budowli ziemnej. Wydobywanie rumoszu z potoku nie jest wykonaniem robót budowlanych w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, przebudowę, montaż, remont lub rozbiórkę obiektu budowlanego. Skoro w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym organy nie stwierdziły powstania obiektów budowlanych, ani też wykonywania robót budowlanych zdefiniowanych w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego to trafnie podjęły decyzję o umorzeniu postępowania. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe w sytuacji gdy nie ma podstaw materialno-prawnych do ingerencji organu nadzoru budowlanego. W niniejszej sprawie taka właśnie sytuacja powstała bowiem nie wykonano obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, jak również nie były prowadzone roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu wyroku z dnia (...) kwietnia 2003 r., sygn. akt. (...) z którego wynika, że "skoro koryto potoku nie jest obiektem budowlanym to nakazanie wykonania w nim robót budowlanych nie znajduje oparcia w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane". W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.