VII SA/Wa 819/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Stawecki Sędzia WSA Artur Kuś po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A W na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB") zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia A W, uchylił zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "PINB") z [...] grudnia 2019 r. i na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej "P.b.") nałożył na A W obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] oceny technicznej instalacji gazowej w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]zawierającej ocenę stanu technicznego instalacji gazowej oraz ocenę robót budowlanych wykonanych odnośnie do instalacji gazowej, w tym wskazującej zakres robót (w części graficznej i opisowej) oraz przesądzającej, czy na skutek ww. prac doszło do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. WINB wskazał, że ocena techniczna powinna odnosić się do zgodności wykonanej instalacji gazowej z przepisami techniczno-budowlanymi, a także do zakresu spełnienia warunków co do bezpieczeństwa ludzi i mienia. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości należało określić szczegółowy zakres robót budowlanych jakie należy wykonać w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, w szczególności z warunkami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych. Zgodnie ze stanem faktycznym sprawy przyjętym w zaskarżonym postanowieniu, znajdującym potwierdzenie w aktach sprawy i w konsekwencji przyjętym przez Sąd, [...] maja 2018 r. w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym znajdującym się przy ul. [...] upoważnieni pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...]przeprowadzili czynności kontrolne, w wyniku których ustalono, że we wskazanym lokalu trwają prace remontowe, polegające między innymi na remoncie kuchni i łazienki. Zgodnie z informacją udzieloną przez obecnego podczas czynności kontrolnych A W (ojca właścicielki lokalu – A W), zmieniono lokalizację pieca gazowego, przenosząc go z łazienki do kuchni, co było związane ze zmianą trasy instalacji gazowej. Ustalono, że w kuchni i w łazience istnieje wentylacja. Na ścianie na klatce schodowej widoczna jest rura gazowa do lokalu mieszkalnego nr [...] w kolorze białym, na podeście przy oknie widoczna jest rura stalowa gazowa niepomalowana, podłączona prostopadle do rury gazowej białej idącej w poziomie, na ścianie na przedłużeniu rury gazowej poziomej widoczna naprawa tynku. W trakcie kontroli nie przedłożono żadnych dokumentów świadczących o legalności powstania przeróbki instalacji gazowej (...). Przeniesienie pieca gazowego z łazienki do kuchni miało miejsce w listopadzie 2017 r. Na klatce schodowej zostało dokonane uszczelnienie rury gazowej od licznika do lokalu. Trasa instalacji gazowej nie uległa zmianie. Instalacja gazowa do lokalu nr [...] została doprowadzona na przełomie lat 70/80. W związku z powyższymi ustaleniami, PINB wszczął postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, po czym decyzją z [...]października 2018 r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., nakazał A W przedstawienie inwentaryzacji i oceny technicznej instalacji gazowej w lokalu nr [...]. WINB, po rozpatrzeniu odwołania A W, decyzją z [...] października 2019 r. uchylił decyzję PINB z [...] października 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało uzasadnione określeniem obowiązku w niewłaściwej formie prawnej - decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. zamiast postanowienia, o którym mowa w art. 81c ust. 2 tej ustawy. PINB, ponowienie rozpatrzywszy sprawę, postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. nałożył na A W obowiązek przedłożenia inwentaryzacji instalacji gazowej w lokalu nr [...] zawierającej ocenę prawidłowości wykonanych robót oraz oceny technicznej instalacji gazowej (przebudowanej w 2017 r.) w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...]. WINB w powołanym na wstępie postanowieniu z [...] marca 2020 r., co do istoty podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, stwierdzając jednak, że art. 81c ust. 2 P.b. nie może stanowić podstawy do nałożenia obowiązku przedłożenia inwentaryzacji, bowiem nie jest ona ani wymienioną w tym przepisie ekspertyzą, ani wskazaną w nim oceną techniczną. Dlatego, organ drugiej instancji uchylił postanowienie PINB z [...] grudnia 2019 r. i nakazał przedłożenie, opisanej na wstępie uzasadnienia niniejszego wyroku, oceny technicznej. A W w piśmie z [...] marca 2020 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie WINB z [...] marca 2020 r. nr [...]. Organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę argumentację zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm. – stan prawny na dzień wydania postanowienia; dalej powoływana jako "P.b."). Zgodnie z tym przepisem, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Powołany przepis ma na celu umożliwienie organom administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego realizacji zadań określnych m.in. w art. 81 ust. 1 P.b., do których należy w szczególności nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych (pkt 1 lit. b) oraz zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej (pkt 1 lit. c ). Umiejscowienie art. 81c ust. 2 P.b. w rozdziale 8 P.b. dotyczącym organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, a nie w rozdziałach regulujących przebieg procesu budowlanego i użytkowanie obiektów budowlanych, powoduje, że znajduje on zastosowanie zarówno w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez te organy, jak i "poza nim". W realiach rozpoznanej sprawy, postanowienie WINB zostało wydane po wszczęciu przez ten organ postępowania w sprawie legalności robót budowlanych polegających na przebudowie instalacji gazowej i kominowej w budynku przy ul. [...]. Jak wskazano w części sprawozdawczej uzasadnienia, postępowanie to zostało wszczęte w związku z ustaleniem podczas kontroli przeprowadzonej [...] maja 2018 r. przez pracowników organu nadzoru budowlanego, że w należącym do AW lokalu nr [...] dokonano (w listopadzie 2017 r.) m.in. zmiany lokalizacji pieca gazowego poprzez przeniesienie go z łazienki do kuchni, "co było związane ze zmianą trasy instalacji gazowej". Na dokumentacji fotograficznej dołączonej do protokołu kontroli widoczny jest piec gazowy zamocowany na ścianie pomieszczenia kuchni oraz dołączona prostopadle do poziomo biegnącej (pomalowanej na biało) rury doprowadzającej paliwo gazowe, poprowadzona pionowo, niepomalowana rura wprowadzona w ścianę pomieszczenia. Nie ulega wątpliwości, że opisane wyżej zmiany dokonane podczas remontu lokalu nr [...] mogły skutkować uzasadnionymi wątpliwościami organu nadzoru budowlanego, co do jakości wykonanych robót oraz stanu technicznego instalacji, które – szczególnie w przypadku instalacji gazowej - mają znamienne i bezpośrednie przełożenie na warunki bezpieczeństwa ludzi, nawet jeśli dokonano "na pierwszy rzut oka" jedynie nieistnych przeróbek. Zmiana lokalizacji pieca gazowego w lokalu nr [...] polegająca na zainstalowaniu go w innym niż dotychczas pomieszczeniu, a także zmiana przebiegu rury gazowej wraz z dołączeniem jej nowego odcinaka niewątpliwie mogła spowodować zamianę parametrów technicznych przedmiotowej instalacji, która w świetle art. 3 pkt 1 stanowi część obiektu budowlanego (budynku mieszkalnego wielorodzinnego), chociażby ze względu na wydłużenie rury gazowej i zmianę kierunku przepływu gazu z poziomej na pionową na dołączonym odcinku. Z pewnością zatem wykonane zmiany wymagały weryfikacji pod względem zgodności z przepisami prawa budowlanego, a w szczególności warunkami bezpieczeństwa ludzi, oraz pod względem zgodności zastosowanego rozwiązania z przepisami techniczno-budowlanymi. Wziąwszy powyższe pod uwagę, należy zauważyć, że pracownicy wykonujący zadania organów nadzoru budowlanego posiadają fachową i ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa. Co do zasady, mogą zatem samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi. Warunki techniczne instalacji gazowych na paliwa gazowe określono w rozdziale 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm. – stan prawny na dzień wydania postanowienia zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływane, jako "rozporządzenie"). Zgodnie z § 156 ust. 2 rozporządzenia, instalację gazową zasilaną z sieci gazowej stanowi układ przewodów za kurkiem głównym, prowadzonych na zewnątrz lub wewnątrz budynku, wraz z armaturą, kształtkami i innym wyposażeniem, a także urządzeniami do pomiaru zużycia gazu, urządzeniami gazowymi oraz przewodami spalinowymi lub powietrzno-spalinowymi, jeżeli są one elementem wyposażenia urządzeń gazowych. Podobnie, w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. Nr 74, poz. 836 ze zm.) instalację gazową zdefiniowano, jako układ przewodów gazowych w budynku wraz z armaturą, wyposażeniem i urządzeniami gazowymi, mający początek w miejscu połączenia przewodu z kurkiem głównym gazowym odcinającym tę instalację od przyłącza, a zakończenie na urządzeniach gazowych wraz z tymi urządzeniami (§ 3 pkt 13). Stosowanie do treści § 156 ust. 1 rozporządzenia zaopatrzenie budynków w gaz oraz instalacje gazowe powinny odpowiadać potrzebom użytkowym i warunkom wynikającym z własności fizykochemicznych gazu oraz warunkom technicznym przyłączenia do sieci gazowej, określonym przez dostawcę gazu. W świetle § 157 ust. 2 rozporządzenia, instalacja gazowa w budynku powinna zapewniać doprowadzenie paliwa gazowego w ilości odpowiadającej potrzebom użytkowym oraz odpowiednią wartość ciśnienia przed urządzeniami gazowymi, zależną od rodzaju paliwa gazowego zastosowanego do zasilania budynku, określoną Polską Normą dotyczącą paliw gazowych, przy czym ciśnienie to nie powinno być wyższe niż 5 kPa. Zgodnie z § 163 ust. 1a, przewody instalacji gazowej powinny być wykonane w sposób zapewniający spełnienie wymagań szczelności i trwałości określonych w Polskiej Normie dotyczącej przewodów gazowych dla budynków. Jak stanowi § 163 ust. 2 rozporządzenia, przewody instalacji gazowej, począwszy od 0,5 m przed zewnętrzną ścianą budynku do kurków odcinających przed gazomierzami w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych lub do odgałęzień lokali użytkowych w budynkach użyteczności publicznej, powinny być wykonane z rur stalowych bez szwu bądź z rur stalowych ze szwem przewodowych, zgodnych z wymaganiami przedmiotowych Polskich Norm, łączonych przez spawanie. Zgodnie natomiast z § 164 rozporządzenia, przewodów instalacji gazowych nie należy prowadzić przez pomieszczenia mieszkalne oraz pomieszczenia, których sposób użytkowania może spowodować naruszenie stanu technicznego instalacji lub wpływać na parametry eksploatacyjne gazu (ust. 1). Zabrania się prowadzenia przez pomieszczenia mieszkalne przewodów instalacji gazowej z zastosowaniem połączeń gwintowanych, a także z zastosowaniem innych sposobów łączenia rur, jeżeli mogą one stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa mieszkańców (ust. 2). Przewody instalacji gazowej, w stosunku do przewodów innych instalacji stanowiących wyposażenie budynku (ogrzewczej wodociągowej, kanalizacyjnej, elektrycznej, piorunochronnej itp.), należy lokalizować w sposób zapewniający bezpieczeństwo ich użytkowania. Odległość między przewodami instalacji gazowej a innymi przewodami powinna umożliwiać wykonywanie prac konserwacyjnych (ust. 3). Poziome odcinki instalacji gazowych powinny być usytuowane w odległości co najmniej 0,1 m powyżej innych przewodów instalacyjnych, natomiast jeżeli gęstość gazu jest większa od gęstości powietrza - poniżej przewodów elektrycznych i urządzeń iskrzących (ust. 4). Przewody instalacji gazowej krzyżujące się z innymi przewodami instalacyjnymi powinny być od nich oddalone co najmniej o 0,02 m (ust. 5). Wedle § 165 ust. 1 rozporządzenia, rozwiązania techniczne instalacji gazowej powinny umożliwiać samokompensację wydłużeń cieplnych oraz eliminować ewentualne odkształcenia instalacji, wywołane deformacją lub osiadaniem budynku. W § 172 określono zaś maksymalne, łączne obciążenie cieplne przypadające na 1 m3 kubatury, służące do określania wymaganej kubatury pomieszczenia, w którym są zainstalowane urządzenia gazowe, pobierające powietrze do spalania z tego pomieszczenia. Z kolei w § 173 określono warunki instalowania urządzeń gazowych, wskazując m.in., że grzejniki gazowe wody przepływowej należy instalować na ścianach z materiałów niepalnych bądź odizolować je od ściany z materiałów palnych płytą z materiału niepalnego. W § 174 ust. 1 przewidziano zaś, że grzewcze urządzenia gazowe, w tym grzejniki wody przepływowej, niezależnie od ich obciążeń cieplnych, powinny być podłączone na stałe z indywidualnymi kanałami spalinowymi, z uwzględnieniem instrukcji technicznej producenta urządzenia, o której mowa w przepisach dotyczących zasadniczych wymagań dla urządzeń spalających paliwa gazowe. Treść przywołanych przepisów prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, że ocena zgodności wykonanych zmian instalacji gazowej z przepisami techniczno-budowlanymi wymaga wiedzy osoby posiadającej uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń gazowych (art. 14 ust. 1 pkt 4 lit. b P.b.). Biorąc pod uwagę, jak istotne jest określenie warunków technicznych instalacji gazowej dla zapewnienia warunków bezpieczeństwa, należy stwierdzić, że pracownikom nadzoru budowlanego nie powinno być pozostawione ustalenie takich parametrów, jak np. właściwości fizykochemiczne gazu, w tym jego gęstość w relacji do gęstości powietrza, samokompensacja wydłużeń cieplnych, czy obciążenie cieplne, a także określenie takich wymagań, jak odpowiednia (określona Polską Normą dotyczącą paliw gazowych) wartość ciśnienia przed urządzeniami gazowymi, która zależna jest od rodzaju paliwa gazowego zastosowanego do zasilania budynku; szczelności i trwałości przewodów instalacji gazowej w relacji do Polskiej Normy dotyczącej przewodów gazowych dla budynków; zgodność rur stalowych bez szwu bądź rur stalowych ze szwem przewodowych, z wymaganiami Polskich Norm; bak możliwości użytkowania określonego pomieszczenia w sposób, który może spowodować naruszenie stanu technicznego instalacji lub wpływać na parametry eksploatacyjne gazu; zapewnienie, że określonego rodzaju łączenie rur nie może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa mieszkańców. Z powyższych względów należało stwierdzić, że wobec samowolnych zmian w instalacji gazowej w lokalu nr [...] znajdującym się w budynku wielorodzinnym przy ul. [...], nałożenie obowiązku przedłożenia oceny technicznej, zawierającej ocenę stanu technicznego instalacji gazowej oraz ocenę robót budowlanych wykonanych w instalacji gazowej, w tym wskazującej zakres robót oraz przesądzającej, czy doszło do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, było zasadne i znajdowało oparcie w art. 81c ust. 2 w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b i lit. c. Zaskarżone postanowienie prawidłowo skierowano do skarżącej. Jak wynika z art. 81c ust. 2 P.b. obowiązek przewidziany w tym przepisie może być nałożony na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 17 pkt 1 P.b. uczestnikiem procesu budowlanego jest inwestor. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca jest obecnie właścicielem lokalu nr [...], a inwestorem przedmiotowych robót - wykonanych w listopadzie 2017 r. - najprawdopodobniej był jej ojciec (A W). Jakkolwiek instalacja gazowa stanowi część wspólną nieruchomości, zatem współwłasność wszystkich jej współwłaścicieli, to zmiany tej instalacji w zakresie objętym obowiązkiem nałożonym w zaskarżonym postanowieniu zostały wykonane w lokalu należącym obecnie do A W i za jej zgodą. Organ nadzoru budowlanego, nakładając obowiązek przewidziany w art. 81c ust. 2 P.b. musi natomiast brać pod uwagę także możliwość jego wykonania, co w przedmiotowej sprawie wymaga wstępu do lokalu A W. Wszystkie ww. okoliczności doprowadziły Sąd do wniosku, że obowiązek przedłożenia oceny technicznej instalacji gazowej w lokalu nr [...] powinien być nałożony na skarżącą. Podsumowując, w ocenie Sądu kontrola zaskarżonego postanowienia nie dała podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia nie wyjaśniono wszystkich kwestii mających wpływ na prawidłowość zawartego w nim rozstrzygnięcia. Uzasadnienie postanowienia odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.