VII SA/Wa 820/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo - garażowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z. S. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] w dniu [...] lipca 2002r. roku wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego użytkowania budynku gospodarczo-garażowego jako zakładu poligraficznego na terenie nieruchomości przy ul. C. w W.. Dopiero jednak w dniu [...].08. 2006 na podstawie art. 50 ust. 1 pkt.1, art.50 ust.3 w związku z art.71 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz. U. nr 106 z 2000r, poz. 1126 tekst jednolity z późn. zm./ postanowił wstrzymać użytkowanie zakładu poligraficznego, który posiadał pozwolenie na użytkowanie jako budynek gospodarczo - warsztatowy, a użytkowany był bez pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania jako zakład poligraficzny Organ nałożył na inwestora P. N. obowiązek przedstawienia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla [...] oceny technicznej dotyczącej prawidłowości wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu wentylacji mechanicznej w/w budynku i stwierdzającej czy budynek przeznaczony na zakład poligraficzny spełnia wymogi określone w przepisach, warunkach technicznych i Polskich Normach, czy spełnia wymagania w zakresie ilości i usytuowania miejsc parkingowych, czy nie narusza interesu osób trzecich, Wskazał, że ocena winna zawierać opinie; rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych rzeczoznawcy do spraw higieniczno-sanitarnych rzeczoznawcy do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy rzeczoznawcy d/s ochrony środowiska, w zakresie emisji hałasu i zanieczyszczeń chemicznych powietrza przez zakład poligraficzny. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego przeprowadzili czynności kontrolne w dniu [...].06.2002r. i w dn. [...].06.2006r na działce przy ul. C. i ustalili, że znajduje się na niej parterowy, murowany budynek produkcyjny -zakład poligraficzny. Z ustaleń protokolarnych wynika, że budynek użytkowany jest jako zakład poligraficzny bez stosownego pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania wydanego przez organ administracji arch. - budowlanej. W dniu [...] października 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Inspektor na podstawie art. 51 ust. 1 w związku z art.71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz. U. nr 106 z 2000r, poz. 1126 tekst jednolity z późn. zm./ umorzył postępowanie administracyjne w zakresie nałożenia obowiązków wynikających z art.51 w/wym Ustawy Prawo budowlane dotyczące zakładu poligraficznego przy ul. C. w W. oraz na podstawie art. 55 pkt.2 Ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr.207 poz. 2016 ) nałożył na inwestora P. N. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie w/w zakładu poligraficznego. W uzasadnieniu organ stwierdził, że inwestor nałożony obowiązek wykonał w określonym terminie i przedłożył opinię techniczną sporządzoną przez mgr inż. L. K. posiadającą uprawnienia budowlane [...] oraz zaświadczenie o przynależności do MOIA nr [...], z której wynika, że pomieszczenia spełniają warunki techniczne i normy dla tego typu obiektów jak również nie naruszają interesu osób trzecich. Wskazano również, że z Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dn. [...].09.1992r wynika, że nieruchomość położona przy ul. C. w W. znajduje się w obszarze funkcjonalnym oznaczonym symbolem [...] o funkcji mieszkaniowo-usługowej, w obszarze wyklucza się lokalizowanie obiektów, których uciążliwość i szkodliwość wykraczałaby poza granice terenu inwestycji. W związku z powyższym organ stwierdził, że nie naruszono ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego i nie spowodowano: zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenia stanu środowiska i warunków zdrowotno-sanitarnych, nie zmieniono wielkości i układu obciążeń. W budynku nie wykonano robót budowlanych które wymagałyby opracowania projektu budowlanego, stan faktyczny budynku jest zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym na budowę budynku gospodarczo-garażowego. Zdaniem organu nie było podstaw do nałożenia obowiązków wynikających z art.51 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo Budowlane, /w tym projektu budowlanego zamiennego/. Jednakże ze względu na samowolną zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku korzystając z uprawnień art. 55 nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie. Po rozpatrzeniu odwołania Z. S., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] Nr [...] z dnia [...].10.2006r. , którą umorzono postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo - garażowego na zakład poligraficzny przy ul. C. w W.. W ocenie organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] dokonał w toku prowadzonego postępowania administracyjnego prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego, zaś zarzuty podnoszone w odwołaniu przez skarżącego nie miały wpływu na kształt zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł Z. S. wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżącego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenę przedłożonych dokumentów wykonał niestarannie, bez analizy własnej, powtarzając opinię autorów opracowań, czym naruszył art. 77 i art. 80 kpa. Wskazał, że opinie rzeczoznawców ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych przyjmują jako jeden z warunków spełnienia przez budynek wymagań ochrony przeciwpożarowej, wykonanie zaleceń zawartych w projekcie adaptacji budynku z kwietnia 2000 r. Jednym z warunków wydanej opinii w 2000 r. było zapewnienie wody do zewnętrznego gaszenia pożaru w ilości 10 1/sek z hydrantu nadziemnego HP 80 usytuowanego na sieci ulicznej w odległości min 5 m od budynku. W ulicy C. do chwili obecnej nie ma wodociągu i warunek ten nigdy nie był spełniony. Wskazał również, że Inwestor wbrew faktycznym warunkom pracy zakładu poligraficznego dokonał pomiaru emisji zewnętrznej hałasu przy zamkniętych drzwiach i oknach. Punkty pomiarowe umieszczono w najkorzystniejszych dla zakładu miejscach, przy szczytach budynku. Nieuwzględnione zostało przy pomiarach, że punkty pomiaru powinny być zlokalizowane na działce chronionej. Hałas pracującego zakładu, szczególnie nocą w okresie letnim, praktycznie uniemożliwia normalne egzystowanie. Skarżący zwrócił również uwagę ,że w opinii mówi się o 4 miejscach parkingowych na działce tymczasem na niewielkiej działce systematycznie parkuje około 10 samochodów. Odbywa się ciągły ruch transportu dowożącego materiały, odbierającego wyroby, interesantów. Podnosi również, że Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego dla [...] ustala, że omawiany teren znajduje się w obszarze funkcjonalnym oznaczonym symbolem [...]. Oznacza to, że w obszarze preferuje się utrzymanie i rozwój funkcji mieszkaniowych wraz z urządzeniami I stopnia obsługi. W obszarze dopuszcza się utrzymanie i lokalizację funkcji usługowych II i III stopnia obsługi oraz innych niekolidujących z funkcjami preferowanymi. Skarżący podkreśla, że w obszarze wyklucza lokalizowanie obiektów, których uciążliwość i szkodliwość dla środowiska wykraczałaby poza granice terenu inwestycji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Z. S. zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie zapadła po wszechstronnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Ze względu na naruszenie przez organ II instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy zaskarżoną decyzję należało uchylić. Zgodnie art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W związku z art. 7 k.p.a. pozostaje art. 77 k.p.a., który wprost stwierdza, iż organ administracji publicznej ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że organy orzekające nie zastosowały prawidłowo regulacji prawnych do niniejszego postępowania. Z akt administracyjnych wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało z inicjatywy skarżącego – właściciela sąsiedniej nieruchomości, który domagał się likwidacji uruchomionego zakładu poligraficznego. W sprawie bezspornym jest, iż ów zakład działa od 2000 roku bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na zmianę dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu. Powołane wyżej okoliczności odpowiadają hipotezie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. Skoro zaś [...] lipca 2002 r. wszczęte zostało z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące samowolnej zmiany użytkowania obiektu – w sprawie tej należało zastosować art. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Przepis ten do spraw wszczętych, a niezakończonych – nakazuje stosować przepisy dotychczasowe, a więc obowiązujące do dnia 11 lipca 2003 r. Jak wynika z akt sprawy tak zaskarżone decyzje, jak i postanowienie z dnia [...] sierpnia 2006 r. oparte zostały na aktualnych przepisach prawa budowlanego, a nie na przepisach obowiązujących do dnia 11 lipca 2003 r. Dopuszczalność legalizacji dokonanej samowolnie zmiany sposobu użytkowania obiektu na inne cele niż wynika z jego przeznaczenia – uzależniona jest między innymi od postanowień planu miejscowego obowiązującego na danym terenie. W czasie gdy nastąpiła zmiana przeznaczenia użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na zakład poligraficzny obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dn. [...].09.1992r. Z w/w Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] wynikało, że nieruchomość położona przy ul. C. w W. znajduje się w obszarze funkcjonalnym oznaczonym symbolem [...] o funkcji mieszkaniowo-usługowej, w obszarze wyklucza się lokalizowanie obiektów, których uciążliwość i szkodliwość wykraczałaby poza granice terenu inwestycji. Istota problemu sprowadza się zatem do oceny, czy sporny zakład poligraficzny może być uznany za zakład świadczący nieuciążliwe usługi. W tych kwestiach organy nie poczyniły przekonywujących ustaleń. Nie wiadomo czy zakład poligraficzny to zakład usługowy, czy produkcyjny. Przy czym należy dodać, że o działalności usługowej nie przesądza nazwa podana w ewidencji działalności gospodarczej – która wcale nie oznacza prowadzenia w zakładzie wyłącznie działalności usługowej. Ewentualny charakter zakładu produkcyjnego wyłącza zaś dopuszczalność istnienia tego typu obiektów na tym obszarze. Na charakter produkcyjny – zakładu poligraficznego – wskazywał zaś w pismach sam skarżący. Organ przy rozpatrywaniu sprawy winien mieć na uwadze możliwość spowodowania niekorzystnych dla otoczenia skutków, w szczególności w sferze warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, użytkowych. Udzielenie zezwolenia musi być poprzedzone stosownymi ustaleniami faktycznymi, koniecznymi dla stwierdzenia, że zmiana sposobu użytkowania obiektu nie naruszy prawnie chronionych interesów osób trzecich (vide wyrok NSA z 10.12.1990r. IV SA 602/90, ONS 1991, Nr 1, poz. 9). Tymczasem organ uchylił się od przeprowadzenia postępowania w zakresie zwiększenia uciążliwości wobec nieruchomości sąsiednich. Przywołane w uzasadnieniu decyzji opinie dotyczą samej inwestycji, a nie dokonują żadnych ustaleń w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich zatem to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien dokonać ustaleń czy dokonana zmiana przeznaczenia może mieć wpływ niekorzystny wpływ dla otoczenia, Jest oczywistym, iż zwiększenie realizowanej działalności wytwórczej i usługowej w takim obiekcie może spowodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, a nawet może kolidować z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy administracyjne winny rozważyć w kontekście zarzutów skarżącego kwestię braku wentylacji w zakładzie oraz prawidłowość dokonanych pomiarów hałasu. Jeżeli bowiem nie istnieje wentylacja, praca w zakładzie odbywa się przy otwartych drzwiach i oknach, to tylko pomiary dokonane na zewnątrz w takich warunkach dadzą prawdziwy obraz występowania bądź niewystępowania nadmiernego hałasu lub innych uciążliwości. Należy również zauważyć, iż zgodnie z art. 140 kpa organ odwoławczy tak samo, jak organ I instancji związany jest przepisami art. 7 kpa, art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., a dodatkowo jeśli istnieją braki w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji, to organ II instancji może skorzystać z przepisu art. 136 k.p.a, dającego możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Tymczasem organ drugiej instancji nie dokonując żadnych własnych ustaleń i nie odnosząc się do uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji doszedł jedynie do przekonania, iż organ I instancji dokonał w toku prowadzonego postępowania administracyjnego prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. Zdaniem Sądu, organy obu instancji z uchybieniem przepisów art. 7, 77 i 107 k.p.a. nie dokonały dokładnego wyjaśnienia sprawy, nie zebrały i nie rozpatrzyły wyczerpująco materiału dowodowego, a uzasadnienia decyzji nie zawierają właściwej analizy materiału dowodowego i wykładni przepisów. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy orzekające uwzględnią powyższe zastrzeżenia i ocenę prawną. Ponadto będą miały na uwadze potrzebę uwzględnienia uregulowań zawartych w art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r. – odnoszących się do ochrony interesów osób trzecich. Nadto ocenią dopuszczalność prowadzenia na terenie posesji inwestora zakładu poligraficznego z punktu widzenia postanowień wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec ujawnionych wad tj. naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 k.p.a., 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym znaczący wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia, 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270.