VII SA/Wa 821/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2014 r. sprawy ze skargi K. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia K. G. - utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...], odmawiające, na podstawie art. 61a k.p.a., wszczęcia na wniosek K. G. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...]S.A. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingami naziemnymi, podziemnymi halami garażowymi i drogami wewnętrznymi oraz budowę budynku usługowego wraz z drogami wewnętrznymi i miejscami parkingowymi przy ul. [...] (działki nr [...], obręb [...]) – Etap I – budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingami naziemnymi, podziemną halą garażową i drogami wewnętrznymi na os[...]oraz projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego (działki nr [...] ark. [...], obręb [...]) wraz z rozbiórką istniejącej konstrukcji żelbetowej (działki nr [...], ark. [...], obręb [...]). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek zbadać w pierwszej kolejności, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Powołując się na art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane oraz orzecznictwo sądowo-administracyjne organ wskazał, że krąg podmiotów zarówno w postępowaniu o pozwolenie na budowę, jak i w nadzwyczajnym postępowaniu dotyczącym tego rozstrzygnięcia winien być ustalony identycznie na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Organ wskazał, że K. G. ma udział w prawie wieczystym użytkowania nieruchomości wspólnej będącej własnością Miasta [...], położonej w [...], Osiedle [...], oznaczonej numerami działek [...]oraz [...], co wynika księgi wieczystej [...]. Skarżący wywodzi zatem swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...]z faktu, że jest współużytkownikiem wieczystym nieruchomości wspólnej graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji. Organ wskazał, że członek wspólnoty mieszkaniowej nie może wywodzić prawa do samodzielnego udziału w wstępowaniu administracyjnym jedynie z faktu bycia współwłaścicielem czy też współużytkownikiem wieczystym nieruchomości wspólnej. Nieruchomość wspólna pozostaje bowiem w wyłącznym zarządzie wspólnoty reprezentowanej przez zarząd (w rozpatrywanej sprawie sprawowany - stosownie do art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową). Członek wspólnoty może samodzielnie (obok wspólnoty) występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, o ile wykaże swój własny interes prawny. W rozpatrywanej sprawie skarżący takiego interesu nie wykazał. Przymiot strony K. G. nie wynika z faktu, że jest współwłaścicielem lokalu mieszkalnego numer [...] w budynku oznaczonym numerem [...] na [...] (co potwierdza dołączony do dokumentacji sprawy - akt notarialny z dnia [...] września 2008 r., Rep. [...] nr [...]). Położenie budynku nr [...] na Osiedlu [...], położony na działce nr ew. [...]i nr ew. [...], w którym znajduje się lokal mieszkalny K. G. względem działek nr ew. [...] w [...], wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w swobodnym korzystaniu z tegoż lokalu, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu odległość projektowanych budynków od działek których współużytkownikiem jest skarżący wynosi ponad 60 metrów przy realizacji Etapu I oraz ponad 20 metrów przy realizacji Etapu II inwestycji. Takie zaplanowanie budynków nie doprowadzi do ograniczeń na działkach wnioskodawcy nr [...], wynikających z ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., zgodnie z analizą nasłonecznienia nie dojdzie do naruszenia § 13 oraz § 57-60 rozporządzenia, zostaną spełnione również wszelkie warunki przeciwpożarowe, które nie będą wpływały na działki wnioskodawcy. Podkreślenia wymaga, że budynek, w którym znajduje się lokal mieszkalny K. G. - mając na uwadze lokalizację zaprojektowanej inwestycji, wysokość zaprojektowanego budynku, załączoną do akt sprawy analizę nasłonecznienia lokalizację miejsc postojowych - nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o § 12 (odległość budynku na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 (odległość budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów, umożliwiającej naturalne oświetlenie pomieszczeń) i § 19 sytuowanie miejsc parkingowych) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższe przedsięwzięcie nie woduje jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości korzystania lokalu nr [...]. Organ wskazał, że jednym z zarzutów K. G. była niezgodność decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy, wnioskodawca nie wskazał jednak w jaki sposób niezgodność ta wpływa na możliwość zgodnego z prawem korzystania z jego lokalu. Odnosząc się zaś do zarzutu niedoręczenia decyzji K. G. organ wskazał, że w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może on stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Reasumując organ wskazał, że K. G.nie wykazał jaki jest jego interes prawny w kwestionowaniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. złożył K. G. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: -art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez odmówienie skarżącemu przymiotu strony postępowania, podczas gdy skarżący jest właścicielem i współużytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z inwestycją i znajdującej się w obszarze jej oddziaływania, -art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj.: -art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez przerzucenie na skarżącego obowiązku skazania przepisu z którego wywodzi swoją legitymację czynną, pomimo, że skarżący wyraźnie wskazał, że żąda ochrony swojego prawa własności; -art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia. W skardze skarżący rozwinął argumentację zawartą w powyższych punktach oraz wskazał, że działki których jest współwłaścicielem i współużytkownikiem bezpośrednio sąsiadują z inwestycją, która planuje zbyt gęstą zabudowę i nie przewiduje wystarczającej ilości miejsc parkingowych i terenów zielonych w stosunku do ilości mieszkań. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem. W niniejszym postępowaniu Sąd kontrolował postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. odmawiające, w oparciu o art. 61 a k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazać zatem trzeba, że art. 61 a § 1 k.p.a., obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W niniejszej sprawie organy uznały, że przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie budowy spornej inwestycji (budynków mieszkaniowych wielorodzinnych, miejsc parkingowych, dróg wewnętrznych) jest okoliczność, iż inwestycja wpływa wyłącznie na nieruchomość inwestycyjną. Mając na uwadze usytuowanie zaprojektowanej inwestycji oraz wysokość budynków, zdaniem organu odwoławczego działki, których współwłaścicielem oraz współużytkownikiem wieczystym jest skarżący K. G., nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z powołanymi przez organ przepisami technicznymi. Samo zaś subiektywne odczucie skarżącego, że inwestycja oddziałuje na nieruchomość skarżącego bowiem zaplanowana jest zbyt gęsto i z niedostateczną liczbą miejsc parkingowych, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony jest pogląd, że stroną postępowania o pozwolenie na budowę (czy to w trybie zwykłym, czy nadzwyczajnym), winny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale i takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać. W procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie chodzi o to, by zaistniał negatywny wpływ inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu (nie chodzi zatem o wykazanie naruszenia interesu prawnego), lecz należy badać czy istnieje możliwość wywołania przez ten obiekt szkodliwego oddziaływania na teren otaczający działkę inwestora. Należy stwierdzić, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" winny być uznane za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Obszaru oddziaływania obiektu nie można utożsamiać wyłącznie z obszarem bezpośrednio sąsiadującym z terenem inwestycji, a pojęcie to należy utożsamiać z obszarem, na który potencjalnie może oddziaływać inwestycja, a więc i nawet takim, który bezpośrednio z terenem inwestycji nie sąsiaduje. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2013 r., II OSK 1133/12, publ: www.cbois.nsa.gov.pl). Na wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania te kwestie nie mogły być jednak przedmiotem oceny organu. Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. można tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. Organ pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że skarżący nie posiada interesu prawnego we wszczęciu postępowania administracyjnego. Wskazać trzeba, że skarżący jest członkiem [...] Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej, a nie członkiem Zarządu, który reprezentuje Spółdzielnię na zewnątrz. Zarządcą budynku, w którym znajduje się należący do K. G. lokal jest [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa i to ona jest zarządcą obiektu, a więc tylko ona posiada interes prawny w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2013 r., poz.1222), zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni. Zgodnie zaś z art. 26 ust. 1 cytowanej ustawy jeżeli w określonym budynku lub budynkach położonych w obrębie danej nieruchomości została wyodrębniona własność wszystkich lokali, po wyodrębnieniu własności ostatniego lokalu stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, niezależnie od pozostawania przez właścicieli członkami spółdzielni. Wskazać również trzeba, że na podstawie art. 21 ust 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.) Zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Działającym pojedynczo właścicielom lokali przyznano jedynie prawo wystąpienia z żądaniem o ustanowienie zarządcy przymusowego przez sąd, jednak i w tym przypadku to nie właściciel lokalu, lecz sąd (uwzględniając interes pozostałych właścicieli lokali) będzie podejmował decyzję o ustanowieniu takiego zarządcy. Zgodzić się zatem należy z organem, że członek wspólnoty mieszkaniowej może samodzielnie występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony o ile wykaże swój własny interes prawny. W niniejszej sprawie skarżący takiego interesu nie wykazał. Bycie współwłaścicielem lokalu mieszkalnego w budynku należącym do Spółdzielni oraz współwłaścicielem udziału w nieruchomości wspólnej sąsiadującej ze sporną inwestycją nie daje jeszcze prawa do bycia stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę inwestycji sąsiadującej. Z tej też przyczyny decyzja o pozwoleniu na budowę została doręczona Spółdzielni a nie właścicielom poszczególnych lokali. Konkludując, wskazać należy, że skarżący nie może wywodzić swojego interesu prawnego jedynie z faktu posiadania spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego w budynku, który sąsiaduje ze sporną inwestycją. Skarżący będąc członkiem spółdzielni mieszkaniowej może korzystać z praw członków spółdzielni oraz uprawnień właściciela lokalu wynikających z przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, jednakże uprawnień tych nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego we wszczęciu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał własnego indywidualnego interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczącego spornej inwestycji, dlatego prawidłowo organy odmówiły wszczęcia postępowania nieważnościowego z jego wniosku. Należało zatem przyjąć, że zaskarżone postanowienie a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem. Biorąc pod uwagę prawidłowość rozstrzygnięcia organu odwoławczego oraz brak zasadności argumentacji podniesionej w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.