VII SA/Wa 822/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi H.S.i K. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie skierowania do wykonania zastępczego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]. I. Stan sprawy 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]po rozpatrzeniu zażalenia [...]na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]nr [...]z dnia [...] lutego 2012 r. w przedmiocie skierowania do wykonania zastępczego obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...]z dnia [...] czerwca 2011 r. nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]nr [...]z dnia [...] września 2000 r. nakazującą [...]dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku mieszkalno – gospodarczego znajdującego się na działce nr ewid. [...], obr[...]od strony ul. [...]– utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - dalej "kpa", oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). 2. W uzasadnieniu postanowienia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - dalej "[...]WINB", podał, że w związku z niewykonaniem przez [...] (żyjących inwestorów) obowiązku wskazanego w decyzji nr [...]z dnia [...] września 2000 r., organ powiatowy, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. W dniu 12 lutego 2001 r. do zobowiązanych zostało skierowane upomnienie wzywające do wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku mieszkalno – gospodarczego znajdującego się na działce nr ewid. [...] W dniu [...] czerwca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]– dalej "PINB", wystawił tytuły wykonawcze nr [...], których doręczenie zobowiązanym w dniu [...] czerwca 2011 r. wszczęło przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. W związku z doręczeniem niniejszego tytułu wykonawczego [...]wniósł do organu egzekucyjnego – PINB, zarzuty w sprawie prowadzenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. Po zapoznaniu się z niniejszymi zarzutami PINB uznał je za nieuzasadnione, wydając postanowienie nr [...]z dnia [...] lipca 2011 r. W dniu [...] lipca 2011 r. PINB wydał objęte zażaleniem postanowienie nr [...]w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania egzekwowanego obowiązku w wysokości 25.356,37 zł, a wobec dalszego uchylania się przez zobowiązanych od wykonania egzekwowanego obowiązku w dniu [...] lutego 2012 r. organ I instancji wydał postanowienie nr [...]w przedmiocie skierowania obowiązku objętego tytułem wykonawczym nr [...]do wykonania zastępczego. [...]wniósł zażalenie na to postanowienie. 3. W uzasadnieniu postanowienia [...]WINB, powołując się na art. 127 i 128 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stwierdził, że z uwagi na to, że zobowiązani nie podjęli żadnych działań celem wykonania egzekwowanego obowiązku pomimo zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia – nie ma podstaw do uchylenia objętego zażaleniem postanowienia nr [...]. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu 5. Skargi na postanowienie [...]WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli [...]wnosząc o uchylenie wydanych rozstrzygnięć. 6. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 ppsa, wyeliminowanie przez sąd z porządku prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), a także wówczas, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (pkt 2) lub też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub w innych przepisach. W razie jednak nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, na mocy art. 151 ppsa. 8. Zaskarżonym postanowieniem [...]WINB utrzymał w mocy postanowienie PINB nr [...]z dnia [...] lutego 2012 r. w przedmiocie skierowania do wykonania zastępczego obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym [...]z dnia [...] czerwca 2011 r. nałożonego decyzją PINB nr [...]z dnia [...] września 2000 r. nakazującą [...]dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku mieszkalno – gospodarczego znajdującego się na działce nr ewid. [...], obr. [...]od strony ul. [...]. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone jak również poprzedzające postanowienie narusza prawo. 9. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, i zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy powołanej wyżej ustawy o postepowaniu egzekucyjnym administracji. W toku tego postępowania organ skierował obowiązek objęty tytułem wykonawczym [...]z dnia [...] czerwca 2011 r. wydany przez PINB dotyczący nakazu nałożonego decyzją nr [...]z dnia [...] września 2000 r. wydaną przez PINB do wykonania zastępczego w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji, na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanych – [...]. Decyzją nr [...]z dnia [...] września 2000 r. PINB nakazał dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku mieszkalno – gospodarczego na działce nr ewid. [...]. Prowadzone zaś w tej sprawie postępowanie egzekucyjne, pomimo stosowania różnych czynności egzekucyjnych, nie doprowadziło dotychczas do całkowitego wykonania nałożonego obowiązku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1331/12, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2013 r., sprawy ze skargi [...]na postanowienie [...]WINB z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]w przedmiocie skierowania do wykonania zastępczego – zawiesił postępowanie sądowe. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd stwierdził, że aby obowiązek objęty tytułem wykonawczym nadawał się do wykonania zastępczego – tytuł ten musi istnieć. Sądowi z urzędu wiadomo, że WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1080/12 – po rozpoznaniu skargi [...] uchylił zaskarżone postanowienie [...]WINB z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]oraz postanowienie poprzedzające – uznające za nieuzasadnione zarzuty [...] wniesione w związku z wszczęciem przez PINB na podstawie tytułów wykonawczych nr [...]z dnia [...] czerwca 2011 r. postępowania egzekucyjnego mającego na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] września 2000 r. nr [...]– nakazującej [...] dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku mieszkalno – gospodarczego na działce nr [...]. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny ustalić istnienie i okoliczności zmian podmiotowych w kręgu podmiotów zobowiązanych, a następnie po dokonaniu prawidłowych ustaleń w tym zakresie, jak wskazał Sąd, należy ponowić doręczenie pisemnych upomnień osobom zobowiązanym, i w miarę potrzeby podjąć dalsze czynności w postępowaniu egzekucyjnym. Nie budzi zatem wątpliwości, jak stwierdził Sąd, że rozstrzygnięcie sprawy niniejszej zależy od wyniku innego toczącego się postępowania, tj. postępowania sądowoadministracyjnego o sygn. akt VII SA/Wa 1080/12, bowiem rozstrzygnięcie Sądu w tamtej sprawie spowodowało, że zakwestionowana została możliwość prowadzenia egzekucji, a tym samym zakwestionowana została w chwili obecnej ocena możliwości wykonania zastępczego tego obowiązku, która uzależniona jest od wyniku innego toczącego się postępowania o sygn. akt VII SA/Wa 1080/12. Postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1331/12 zawieszone postępowanie zostało podjęte, a sprawa prowadzona jest pod sygn. akt VII SA/Wa 822/15. Sąd postanowił podjąć zawieszone postępowanie, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 grudnia 2014 r. II OSK 1360/13, po rozpoznaniu na rozprawie skargi kasacyjnej [...]WINB od wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1080/12 – oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, m.in., że "Niesporne jest, że adresatem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego były trzy osoby: H. S., [...]. Do wszczęcia egzekucji administracyjnej doszło w dacie doręczenia [...]tytułów wykonawczych, tj. w dniu [...] czerwca 2011 r. Skarżący informowali, że [...] zmarł w dniu 11 września 2004 r. Podzielając prezentowany w zaskarżonym wyroku pogląd, wedle którego nakaz rozbiórki nie ma osobistego charakteru (pogląd ten prezentowany jest konsekwentnie w judykaturze – por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2013 r., II OSK 956/12, z 15 września 2011 r., II OSK 1347/10, cbosa.nsa.gov.pl), zasadne jest stanowisko WSA w Warszawie, wedle którego organ egzekucyjny ma obowiązek prawidłowego ustalenia kręgu osób zobowiązanych w oparciu o treść decyzji, z uwzględnieniem ewentualnych zmian podmiotowych, nie może zaś samodzielnie dokonywać wyboru wobec kogo egzekucja ma być prowadzona." WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1080/12 stwierdził również, że dla prawidłowego przeprowadzenia egzekucji administracyjnej niezbędne jest prawidłowe ustalenie podmiotu zobowiązanego. Zgodnie z art. 1a pkt 20 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji, zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym. W niniejszej sprawie podstawą obowiązku jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]z dnia [...]września 2000 r. nakazująca [...] dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku mieszkalno-gospodarczego znajdującego się na działce nr ewid. [...]. Sąd ten stwierdził również, że dla prawidłowego przeprowadzenia postepowania egzekucyjnego konieczne jest ustalenie następców prawnych [...] w zakresie egzekwowanego obowiązku i o ile ustalenie to przyniesie pozytywny rezultat podjęcie czynności wskazanych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji także przeciwko tym osobom. Niniejszy skład orzekający stanowisko to podziela w zupełności. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny ustalić istnienie i okoliczności zmian podmiotowych w kręgu podmiotów zobowiązanych oraz w przypadku potwierdzenia się wystąpienia tych zmian – ich zakres, w celu prawidłowego ustalenia kręgu podmiotów zobowiązanych, przeciwko którym postępowanie powinno się toczyć. Nie można tutaj pominąć ustaleń co do istnienia następców prawnych zmarłego po dacie wydania decyzji nr [...]z dnia [...] września 2000 r. [...], z uwzględnieniem następstwa prawnego w zakresie dotyczącym egzekwowanego obowiązku. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.