VII SA/Wa 822/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2016r., znak [...] – Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J. Ś. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015r., nr [...] , znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Przewodniczącego Zarządu [...] w [...] z dnia [...] lipca 1998r., znak: [...] – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ drugiej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2015r., nr [...] , znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Przewodniczącego Zarządu [...] w [...] z dnia [...] lipca 1998r., znak: [...] nakazującej inwestorowi – F. Ś rozbiórkę samowolnie dobudowanej części budynku o wymiarach 5,95 m x 10,10 m do istniejącego budynku inwentarskiego położnego na działce nr ewid. [...] w [...] . Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy ani badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym. Celem jest skontrolowanie, czy rozstrzygnięcie zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Tryb nieważnościowy umożliwia weryfikację również ostatecznych orzeczeń organów administracji publicznej, stanowiąc wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. Z tego względu przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 k.p.a. i nie podlegają wykładni rozszerzającej. Sankcja stwierdzenia nieważności powoduje wyeliminowanie aktu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia, w którym zostało wydane (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 597/08). Dokonując oceny czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający bada w tym zakresie stan faktyczny i prawny z daty jej wydania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na ustalenia postępowania w trybie zwykłym, poprzedzające wydanie decyzji rozbiórkowej kontrolowanej obecnie w postepowaniu nieważnościowym. I tak, ustalono, że na działce nr [...] w [...] dokonano samowolnej rozbudowy istniejącego budynku gospodarczo-inwentarskiego. W protokole oględzin obiektu z dnia [...] kwietnia 1998r. A. M. - ówczesny właściciel działek sąsiednich nr ewid. [...],[...] i [...] oświadczył, że "fundamenty budynku powstały przed 1939r. w celu wykonania budynku gospodarczego przez P. M . W sprawie fundamentów Urząd Gminy w [...] wydawał nakaz rozbiórki. Część muru tworzących ściany zewnętrzne (od strony rzeki) wybudowano ok. 3 lata temu tj. w 1995r., dalsza część budynku tj. ściany od strony stoku zostały wybudowane w 1997 i 1998 roku. Zadaszanie z blachy zostało wykonane w 1995 r.". Natomiast F. Ś. wskazał, że "nie jestem ani właścicielem działki ani budynku. Jestem użytkownikiem budynku (...) Budynku nie rozbudowałem i przebudowałem, jedynie staram się utrzymywać obiekt". W związku z ww. rozbieżnościami w dniu [...] czerwca 1998r. przeprowadzono rozprawę administracyjną w toku której ustalono, że "część budynku inwentarsko-gospodarczego (użytkowanego przez Pana F. Ś. , przykrytego blachą objęta była postępowaniem prowadzonym przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] w 1995 r. - część budynku od strony stoku została rozbudowana przez Pana F. Ś. - (wg oświadczenia Pana A. M. w latach 1995-1998". Ponadto w protokole rozprawy przedstawiciel Urzędu Rejonowego w [...] wskazał, że "sprawa wszczęta z wniosku Pana A. M. (...) z dnia [...].05.1995 r. została zakończona ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].08.1995 r., znak: [...] Pan A. M. potwierdza, że obowiązek nałożony na Pana F.Ś. w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].05.1995 r., znak: [...] tj. rozbiórka baraku konstrukcji metalowej adaptowany z wagonu kolejowego - został wykonany". W oparciu o powyższe ustalenia decyzją z dnia [...] lipca 1998 r. Przewodniczący Zarządu [...] Miejskiej Strefy Usług Publicznych w [...] nakazał inwestorowi – F.Ś. rozbiórkę samowolnie dobudowanej części budynku o wymiarach 5,95 m x 10,10 m do istniejącego budynku inwentarskiego położnego na działce nr ewid. [...] w [...]. Organ wskazał, ze materialnoprawną podstawę wydania ww. decyzji z dnia [...] lipca 1998 r., stanowił art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 1994r., Nr 89, poz. 414 z późn. zm.). Według tego przepisu, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Natomiast w myśl art. 3 pkt 6 ww. ustawy przez budowę - należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego. Ustawa Prawo budowlane, obowiązująca w dacie wydania badanej decyzji, nie zawierała odrębnej definicji rozbudowy istniejącego obiektu. Orzecznictwo sądowoadministracyjne wyprowadziło definicję rozbudowy z definicji przebudowy zawartej w art. 3 ust. 2 pkt 7 a ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2005r., nr 163, poz. 1364), zgodnie z którym przyjmuje się, że rozbudowa budynku wiąże się ze zmianą charakterystycznych parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2010r., sygn. akt II OSK 493/09, LEX nr 597639). Natomiast zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że rozbudowa istniejącego obiektu budowlanego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, inwestor nie dysponował decyzją w tym przedmiocie, w takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego zobligowany był do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, który w dacie rozstrzygania sprawy przewidywał bezwarunkowy nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Sposób sformułowania przepisu (organ "nakazuje", a nie "może nakazać") nie pozostawiał żadnego pola manewru przy likwidowaniu samowoli budowlanej. Decyzje podejmowane na podstawie art. 48 ustawy Prawa budowlanego mają charakter związany, co oznacza, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana, to organ był zobligowany do wydania nakazu rozbiórki. Powołując się na powyższe wskazania organ stwierdził, że prawidłowe jest rozstrzygniecie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015r. o odmowie stwierdzenia nieważności kontrolowanej w tym trybie decyzji Przewodniczącego Zarządu [...] Miejskiej Strefy Usług Publicznych w [...] z dnia [...] lipca 1998r. nakazującej inwestorowi – F. Ś. rozbiórkę samowolnie dobudowanej części budynku o wymiarach 5,95 m x 10,10 m do istniejącego budynku inwentarskiego położnego na działce nr ewid. [...] w [...]. Decyzja rozbiórkowa nie jest obarczona żadną z wad nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa. art. 48 ustawy Prawo budowlane w wersji obowiązującej w dacie wydawania tej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił także, że prawidłowo określony został adresat badanej decyzji z dnia [...] lipca 1998r. Zgodnie z art. 52 ww. ustawy Prawo budowlane, właściciel inwestor lub zarządca obiektu budowlanego, jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 i art. 51. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nakaz rozbiórki powinien być skierowany w pierwszej kolejności do inwestora, który w istocie jest sprawcą samowoli budowlanej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2000r., sygn. akt II SA/Ka 2059/98). W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że inwestorem samowoli budowlanej był F. Ś.. W toku postępowania zwykłego, posiadał uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Ponadto jak wynika z akt sprawy jego następcą prawnym jest J.Ś obecny właściciel działki nr ewid. [...] i [...]. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących nie uznania za strony postępowania właścicieli sąsiednich działek organ drugiej instancji wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zarówno strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, jak również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92). A. M. (obecnie jego następca prawny H. M.) właściciel sąsiedniej działki nr [...],[...]i [...] usytuowanej przy granicy z działką F. Ś brał udział jako strona w postępowaniu zwykłym prowadzonym przez Urzędu Miejskiej Strefy Usług Publicznych w [...] . Dodatkowo organ wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie weryfikowały wskazanej w odwołaniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2008r., znak: [...] nakazującej J. Ś. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku od strony rzeki [...] o wymiarach 4,62 m x 10,25 m oraz nadbudowanej całości o wymiarach 4 m x 10,60 m istniejącego obiektu inwentarskiego zlokalizowanego na dz. nr [...] i [...] w miejscowości [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził ponadto, że kontrolowana w niniejszym postepowaniu nieważnościowym decyzja została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł J S wnosząc o uchylenie decyzji i orzeczenie o stwierdzeniu nieważności decyzji Przewodniczącego Zarządu [...] Miejskiej Strefy Usług Publicznych w [...] z dnia [...] lipca 1998r., znak: [...], względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji skarżący podniósł, że na przedmiotowej w sprawie nieruchomości usytuowany jest budynek mieszkalno-gospodarczy aktualnie przez niego użytkowany. Budynek ten wybudowany w latach 30 - tych XX wieku - na początku lat 90-tych został wyremontowany przez nieżyjącego już F .Ś. – ojca J. Ś.. Dopiero w ostatnich latach J. Ś. dowiedział się o decyzji z dnia [...] lipca 1998r., nakazującej rozbiórkę. Odnośnie tego samego obiektu w dniu [...] grudnia 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - [...] działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku art. 80 ust. 2, art. 83 ust. 1 ustawy - z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nakazał J. Ś. jako następcy F. Ś. wykonać rozbiórką samowolnie rozbudowanej części budynku od strony rzeki [...] o wymiarach 4,62 x 10,25m oraz nadbudowanej całości o wymiarach 4m x 10,60m istniejącego obiektu inwentarskiego zlokalizowanego na dz. nr [...] [...] w miejscowości [...]. Także twierdzenia nieważności tej decyzji domaga się skarżący i w tym przedmiocie sprawa zawisła przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego pod sygnaturą [...] Zdaniem skarżącego decyzja kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez niezgodne z prawem sformułowanie rozstrzygnięcia. W obrocie prawnym pozostają dwie decyzje dotyczące tego samego obiektu. Organ dla prawidłowego wyjaśnienia sprawy powinien był dokonać oględzin przedmiotowego obiektu budowlanego i przekonałby się, że cyt. "oba rozstrzygnięcia są natury abstrakcyjnej. Obie odwołują się albo do istniejącego na działce budynku inwentarskiego który ma być zlokalizowany na dz. ewid. [...] a w drugim przypadku na działce [...] [...] .Nie ma działki [...]. Druga decyzja nakazuje rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku od strony rzeki [...] o wymiarach 4,62 x 10,25m". Skarżący podkreślił, że jest młodym człowiekiem i nie ma wyobrażenia czego dotyczą obie omawiane decyzje. Ponadto skarżący stwierdził, że przymiot strony tego postępowania powinni mieć także właściciele pozostałych działek graniczących z jego nieruchomością. Nie są jednak ustaleni spadkobiercy J. i S. B. . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja odpowiadają przepisom prawa. Przedmiotem niniejszego postepowania była kontrola w postepowaniu nieważnościowym, opisanej szczegółowo powyżej, decyzji rozbiórkowej wydanej w dniu [...] lipca 1998r. Jak słusznie wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji postepowanie nieważnościowe polega na badaniu czy kontrolowana decyzja jest obarczona którąś z wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., nie polega zaś na ponownym rozpoznaniu sprawy zakończonej tą decyzja .Tylko stwierdzenie wady lub wad decyzji wymienionych w zamkniętym katalogu ww. przepisy pozwala na wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Kontrolowana decyzja rozbiórkowa nie jest obarczona żadną z wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonej decyzji. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne. Zarzuty skargi nie mogły mieć wpływu na sądową ocenę zaskarżonej decyzji. Bez związku z decyzją kontrolowaną w niniejszym postępowaniu nieważnościowym jest to, że aktualnie istniejące na tej nieruchomości obiekty objęte zostały kolejną decyzją rozbiórkowa. Należy podkreślić, że badano decyzję wydaną w 1998 roku zatem przed blisko dwudziestoma laty. Jej rozstrzygniecie dotyczyło stanu obiektu na datę orzekania. Ewentualne kolejne inwestycje i to, że decyzja do chwili obecnej nie została wykonana mogły doprowadzić do zmiany stanu obiektu. Te wskazania Sąd czyni li tylko na marginesie. O ile bowiem kolejna decyzja rozbiórkowa dotyczyłaby części czy też całości obiektu, w stosunku do którego zapadło już wcześniej orzeczenie rozbiórkowe, to można mówić tylko o wadzie tej kolejnej decyzji rozbiórkowej nie zaś o wadzie kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji z 1998r. Zdaniem Sądu także krąg stron niniejszego postępowania ustalony został właściwie w zakresie ich interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2016r., poz. 718 tj.).