VII SA/Wa 824/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postepowania administracyjnego oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: "[...]WINB", "organ II Instancji", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r., poz. 2096, dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Gminy [...], reprezentowanej przez Wójta Gminy, na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "PINB", "organ I instancji", "organ powiatowy") Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018r., znak: [...], zawieszające na wniosek [...] ( dalej : "skarżący" , "inwestor") postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia usytuowanego na działkach nr ew. [...], położonych w miejscowości [...], do czasu uzyskania prawomocnego rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie przez Sąd Rejonowy w [...] I Wydział Cywilny, uchylił w całości zaskarżone postanowienie. Powyższe postanowienie, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 23 lipca 2018 r. do PINB wpłynął wniosek Urzędu Gminy [...] o wszczęcie postępowania w sprawie przekroczenia granic działki ewidencyjnej nr [...] i nr [...] z obrębu [...] – [...] i zajęcie gruntu stanowiącego działki ewidencyjne nr [...], będące własnością Gminy [...], poprzez posadowienie na przedmiotowym terenie naniesień budowlanych. W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych dnia 23 października 2018 r. przedstawiciele PINB w [...] ustalili, że: "na działkach nr ew. [...], będących własnością Gminy [...], usytuowane jest ogrodzenie wykonane w latach 70-tych XX w. z siatki stalowej na podmurówce. Jak wynika z ustaleń organu, około 10 lat temu, zostało ono zmodernizowane i w chwili obecnej są to przęsła stalowe na podmurówce i słupki z klinkieru. Inwestor nie posiada żadnego dokumentu zezwalającego na budowę przedmiotowego ogrodzenia. Pismem z dnia 21 listopada 2018r. PINB w [...], zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ogrodzenia usytuowanego na działce nr ew. [...] położonych w miejscowości [...]. Dnia 10 grudnia 2018r. do PINB w [...] wpłynął wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania administracyjnego z uwagi na toczące się przed sądem powszechnym postępowanie w sprawie o stwierdzenie nabycia własności przez zasiedzenie. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018r" znak[...], PINB w [...] zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia usytuowanego na działkach o nr ew. [...] położonych w miejscowości [...], do czasu uzyskania prawomocnego rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie przez Sąd Rejonowy w [...] I Wydział Cywilny. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie, z zachowaniem ustawowego terminu, złożyła Gmina [...], reprezentowana przez Wójta Gminy. Skarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. [...]WINB uchylił w całości zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie zasługuje na wyeliminowanie z obrotu prawnego. [...]WINB wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania jest zatem dopuszczalne, gdy istnieje związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym, a więc gdy nie jest możliwe wydanie decyzji bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ. Organ powołując się na orzecznictwo wyjaśnił, że o zagadnieniu wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., mówić można, gdy w toku postępowania administracyjnego wyłoni się zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi poprzedzać rozstrzygnięcie sprawy z uwagi na zależność rozstrzygnięcia w zawieszanej sprawie od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Analizując treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ wskazał, że zawieszenie postępowania uzależnione jest zatem od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1. postępowanie administracyjne jest w toku 2. rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd 3. postępowanie administracyjne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte Biorąc pod uwagę powyższe, postanowienie wydane przez organ powiatowy należy zdaniem [...]WINB uznać za nieprawidłowe. W ocenie organu odwoławczego, PINB w [...] w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, nie wskazał na związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem w sprawie zasiedzenia nieruchomości a rozstrzygnięciem omawianej sprawy, zaś ograniczył się do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie sądu będzie miało istotne znaczenie dla sprawy, bowiem przesądzi o posiadaniu przez inwestora, prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Badając przesłankę do zawieszenia postępowania określoną w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., [...]WINB stwierdził zatem, że prowadzenie postępowania w sprawie legalności przedmiotowego ogrodzenia, nie jest uzależnione od zakończenia postępowania cywilnego o zasiedzenie toczącego się przed Sądem Rejonowym w [...]. W ocenie [...]WINB, organ I instancji błędnie ustalił, że w tym przypadku kwestia, którą ma rozstrzygnąć sąd cywilny ma charakter zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazał, że orzecznictwo sądów administracyjnych również wyraża pogląd, że do rozstrzygnięcia sprawy związanej z samowolą budowlaną (charakteru robót związanych z realizacją przedmiotowego ogrodzenia PINB w [...] na obecnym etapie postępowania nie wyjaśnił), nie jest niezbędne rozstrzygnięcie sprawy o zasiedzenie części nieruchomości. [...]WINB przywołując wyroki NSA wyjaśnił, że okoliczność wszczęcia postępowania o nabycie własności przez zasiedzenie nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego, nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego, od którego zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zależy rozstrzygnięcie sprawy w zakresie samowoli budowlanej. Niezależnie od powyższego organ wskazał również, że zawieszenie postępowania każdorazowo prowadzi do wydłużenia postępowania, co jest sprzeczne z zasadą szybkości i prostoty postępowania. Organ wyjaśnił również, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Zróżnicowanie kwestii procesowych regulowanych w formie postanowienia powoduje, że ostatni człon przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiący: "umarza postępowanie pierwszej instancji" musi być stosowany z zachowaniem odpowiedniości. Zgodnie natomiast z art. 144 k.p.a. "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to zdaniem organu, że w niektórych sprawach nie będzie go można stosować, np. w razie braku podstaw prawnych do przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia wystarczającym będzie wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Skargę na postanowienie [...]WINB, wniósł skarżący. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 7 i 77 § k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że postępowanie o zasiedzenie nie stanowi podstawy do zawieszenia niniejszego postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a.; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia nr [...], uchylającego postanowienie nr [...] w zakresie zawieszenia postępowania administracyjnego, a co za tym idzie przyjęcie, iż toczące się postępowanie o zasiedzenie nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie; 3. art. 107 § 1 pkt. 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia podstawy prawnej, jak również podstawy faktycznej skarżonego postanowienia, a także poprzez zaniechanie wskazania dowodów, na których organ się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 4. art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia znaczenia rozstrzygnięcia w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości przez sąd cywilny dla słusznych interesów inwestora, co miało wpływ na wynik postępowania; 5. art. 11 k.p.c. poprzez niepodjęcie kroków ukierunkowanych na realizację zasady przekonywania. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi, skarżący podniósł, że zaskarżone postanowienie nie spełnia wytycznych, stawianych przez ustawodawcę, o których mowa w art. 107 § 1 pkt, 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. narusza także zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W ocenie skarżącego, w toku niniejszego postępowania doszło do naruszenia dyspozycji art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., albowiem organ błędnie ustalił, że postępowanie o zasiedzenie nie stanowi zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego, fakt zasiedzenia przez niego części działek nr ewid. [...] oraz [...], jest istotny dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia [...]WINB z dnia [...] lutego 2019 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie to nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie [...]WINB uchylające postanowienie organu powiatowego zawieszające na wniosek skarżącego postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia usytuowanego na działkach nr ew. [...] położonych w miejscowości [...], do czasu uzyskania prawomocnego rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie przez Sąd Rejonowy w [...] I Wydział Cywilny. Tytułem wstępu, wskazać należy, że stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji (postanowienia) zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przepis ten określa podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania, co oznacza, że w razie wystąpienia tej przesłanki organ zobowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, a także kontrolować czy w toku postępowania nie zaistniała taka podstawa. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Organ musi zatem ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, przy czym zależność ta musi być bezpośrednia. Przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, która tamuje bieg i wstrzymuje ciągłość postępowania. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. W ocenie Sądu, organ odwoławczy, prawidłowo stwierdził brak istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy prowadzonej przez PINB. Wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia spornej nieruchomości, nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Oczywiście to, czy inwestor posiada ukształtowane prawo do zabudowy nieruchomości, ma znaczenie zarówno przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę, jak też dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji. W rozpoznawanej sprawie, inwestor nie może jednak wykazać się prawem do nieruchomości i nie jest w stanie złożyć wymaganego oświadczenia. Nie ma zatem podstaw, by prawo chroniło go w sytuacji, gdy samowolnie wybudował obiekt, na który nie mógłby uzyskać pozwolenia. Wskazać także należy, że postanowienie organu I instancji, było przedwczesne. W dacie wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, jedynym dowodem przedstawionym przez skarżącego, była pierwsza strona skierowanego do Sądu Rejonowego w [...] wniosku o stwierdzenie nabycia własności będących przedmiotem postępowania działek w drodze zasiedzenia oraz dowód nadania korespondencji przez pełnomocnika skarżącego do Sądu Rejonowego w [...]. Nie wiadomo zatem jakiej treści był wniosek i jakie zawierał uzasadnienie oraz czy rzeczywiście ten wniosek, został przesłany do Sądu. Jakkolwiek w skardze przytoczono już sygnaturę akt ( I Ns [...]), nie zmienia to faktu, że w dacie wydawania postanowienia przez organ I instancji, brak było w istocie wystarczających dowodów na to, że przed sądem powszechnym, toczy się postępowanie o zasiedzenie przedmiotowych działek. Ponadto wskazanie w skardze sygnatury akt, nie jest wystarczające do wykazania, jakie są szanse na pozytywne rozpoznanie tego wniosku przez sąd powszechny. Niezależnie od tego, wskazać należy, że orzeczenie sądu powszechnego w sprawie o zasiedzenie, nie jest dla postępowania o legalizację samowoli budowlanej, prowadzonego w oparciu o art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1234/08, niepublikowany, treść (w:) System Informacji Prawnej LEX nr 552842). Hipoteza określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 1983 r., sygn. akt I SA 481/83, ONSA 1983/2/65; wyrok NSA z dnia 7 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 744/97, niepublikowany, treść (w:) System Informacji Prawnej LEX nr 47266; wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1029/09, niepublikowany, treść (w:) System Informacji Prawnej LEX nr 746031). O takiej ewentualności decydują przepisy materialnoprawne, w tym przypadku przepisy art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a, art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 i art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Wynika z nich, że nieprzedłożenie przez wnioskodawcę w wyznaczonym terminie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powoduje zastosowanie przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Brak orzeczenia sądu powszechnego w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości nie stanowi zatem zagadnienia wstępnego. Sprawa samowoli budowlanej jest wówczas rozstrzygana w oparciu o stan faktyczny i prawny z chwili rozstrzygania ( wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2274/10, LEX nr 1138124). Z kolei w innym wyroku dotyczącym zbliżonego stanu faktycznego, Naczelny Sąd Administracyjny, wyraził pogląd, że wydanie decyzji w sprawie legalności budowy ogrodzenia nie jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia przez właściwy sąd wniosku o zasiedzenie. Nie zachodzi tu związek przyczynowy, o jakim wyżej mowa, ponieważ aktualnie nie istnieje dowód na potwierdzenie, że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a więc nie istnieje przeszkoda prawna do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Natomiast to, że wynik innego postępowania w przyszłości może mieć wpływ na dowodzenie przez skarżącą, iż dysponuje nieruchomością na cele budowlane, nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego. Należy bowiem wskazać, że orzeczenie o zasiedzeniu ma charakter deklaratoryjny, tj. taki który jedynie potwierdza istnienie określonego uprawnienia, które to uprawnienie powstało w przeszłości i wymaga ustalenia dokładnego momentu od kiedy dany podmiot stał się właścicielem nieruchomości przez zasiedzenie w wyniku upływu stosownych terminów. A więc tego rodzaju orzeczenie nie decyduje o istnieniu prawa, a jedynie je potwierdza dla celów dowodowych. Co oznacza, że dopóki nie zapadnie orzeczenie o zasiedzeniu, dopóty skarżąca nie może skutecznie powoływać się wobec osób trzecich, w tym przed organami nadzoru budowlanego, że jest właścicielem danej nieruchomości. Dlatego też organy administracyjne, oceniając aktualnie materiał dowodowy, nie mogły zawiesić postępowania administracyjnego, ponieważ pomiędzy postępowaniem dotyczącym legalności budowy ogrodzenia, a postępowaniem o zasiedzenie nie istnieje taki związek przyczynowy, który uniemożliwiałby wydanie rozstrzygnięcia w sprawie oceny legalności budowy ogrodzenia( wyrok naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2730/16, LEX nr 2592572). Biorąc powyższe pod uwagę, należy przyznać rację organowi odwoławczemu, że wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest możliwe bez konieczności uwzględniania wyroku Sądu Rejonowego w [...] w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.