VII SA/Wa 825/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2008 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę skargę oddala Decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] Burmistrz Gminy [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] położonej [...] w W. Po złożeniu przez inwestora w dniu 11 marca 2002 r. wniosku o zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego Burmistrz Gminy [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] zatwierdził projekt zamienny i zezwolił na zmianę ścianek działowych, fragmentów ścian zewnętrznych i ogólnego wyglądu bryły budynku. Zatwierdzono również zmiany dotyczące usytuowania otworów okiennych w elewacji południowej i zachodniej, co wpłynęło na fakt, że ściana z otworami okiennymi jest oddalona o 3,09 m. od granicy z nieruchomością sąsiednią naruszając tym samym § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W rezultacie powyższego, po przeprowadzeniu kontroli w dniu 20 listopada 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego wybudowanego z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz nakazał doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami poprzez zamurowanie trzech otworów okiennych znajdujących się w odległości 3,09 m. od granicy z nieruchomością sąsiednią. Po rozpatrzeniu odwołania A. M. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję z dnia [...] lutego 2005 r. w całości i jednocześnie orzekł na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) o obowiązku przedłożenia przez inwestora zamiennego projektu budowlanego budynku. W uzasadnieniu organ drugiej instancji podniósł, że w obrocie prawnym znajduje się ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, którą został zatwierdzony projekt budowlany przewidujący 3 otwory okienne w ścianie oddalonej o 3,09 m. od granicy z nieruchomością sąsiednią, w konsekwencji czego brak było podstaw do wydania nakazu zamurowania wspomnianych otworów okiennych, niezależnie od faktu naruszenia cytowanego wyżej § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i ewentualnej wadliwości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany przewidujący takie usytuowanie otworów okiennych. W świetle powyższego decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Prezydent [...], działając w oparciu o przepis art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego uchylił własną decyzję z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...] położonej [...] w W. oraz decyzję z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] zmieniającą powyższą decyzję z dnia [...] listopada 2001 i zatwierdzającą zamienny projekt budowlany. Po rozpatrzeniu odwołania A. M. od powyższej decyzji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, stosownie do którego właściwy organ uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Podniósł, że skoro w niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] maja 2005 r. decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazując inwestorowi przedłożenie zamiennego projektu budowlanego realizowanej inwestycji, to organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany był do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Przedmiotowa decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. stała się przedmiotem skargi A. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji jako wydanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz regulujących postępowanie administracyjne. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 9, 10, 77, 80 i 107 § 3 kpa oraz przepisów art. 36a i art. 57 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi A. M. zarzucił przede wszystkim organom orzekającym w niniejszej sprawie przyjęcie wadliwych ustaleń dotyczących stanu faktycznego, w szczególności charakteru odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W ocenie Skarżącego dokonane przez niego odstępstwa od projektu zatwierdzonego decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. i zmienionego decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. nie miały charakteru istotnego, w związku z czym nieuzasadnione było zastosowanie art. 36a Prawa budowlanego i działania zmierzające do uchylenia wspomnianych obu decyzji. Podniósł, że podczas budowy uzgadniał na bieżąco z organem administracji architektoniczno-budowlanym wszystkie odstępstwa od zatwierdzonego projektu, a następnie uzyskał odpowiednią decyzję zmieniającą projekt. Wskazał, że późniejsze odstępstwa od projektu budowlanego polegające na likwidacji wnęk drzwi wejściowych od strony ulicy i ogrodu, przesunięcie okna oraz zadaszenie schodów organ uznał za mało istotne, podlegające jedynie zapisowi w dzienniku budowy. A. M. zarzucił, że organ zatwierdzając wspomniane zmiany, a następnie uchylając swoje decyzje przerzuca odpowiedzialność za powstałą sytuację na inwestora. Skarżący zarzucił także, że został – wbrew wymogu określonemu w art. 10 kpa - całkowicie pozbawiony udziału w postępowaniu jako strona, zaś zaskarżona decyzja w ogóle nie zawiera przekonującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia., co narusza art. 107 § 3 kpa. W ocenie Skarżącego uchylenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę oparte na naruszeniu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy inwestor zgłosił odstępstwo i nie otrzymał żadnej odpowiedzi organu jest pozbawione podstaw prawnych. A. M. przytoczył także kilka wybranych orzeczeń sądowoadministracyjnych, w tym wyrok NSA w Gdańsku z dnia 13 marca 2002 r. sygn. akt I SA/Gd 1376/99 na podparcie podniesionych twierdzeń i zarzutów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie w oparciu o argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. W świetle obowiązującego porządku prawnego nie ulega wątpliwości, że organem właściwym do wydania decyzji w oparciu o art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego jest organ administracji architektoniczno-budowlanej, zaś decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wydaje po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania organ nadzoru budowlanego. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że w dniu [...] maja 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] orzekł na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego o obowiązku przedłożenia przez inwestora zamiennego projektu budowlanego budynku. Decyzja ta ma charakter ostateczny i pozostaje w obrocie prawnym. W takim przypadku po stronie organu administracji architektoniczno-budowlanej powstaje obowiązek wydania decyzji w oparciu o art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, co Prezydent [...] uczynił w dniu [...] lipca 2005 r. uchylając decyzję z dnia [...] listopada 2001 r. oraz decyzję z dnia [...] kwietnia 2002 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Należy w tym miejscu podkreślić, że ustawodawca nie pozostawił organowi administracji architektoniczno-budowlanej możliwości swobodnej oceny stanu faktycznego sprawy i ewentualnego uznania administracyjnego w sytuacji, gdy w sprawie organ nadzoru budowlanego wydał decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przepis art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego obligatoryjnie wymaga od organu administracji architektoniczno-budowlanej wyeliminowania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę po wydaniu decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Dlatego wbrew twierdzeniom Skarżącego Prezydent [...] – po wydaniu ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] maja 2005 r. - nie miał możliwości dokonywania oceny zasadności działań podjętych przez organy nadzoru budowlanego i uchylenia własnych decyzji. Należy w tym miejscu podkreślić, że organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Organy administracji publicznej zobowiązane są też z urzędu przestrzegać swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Dlatego Prezydent [...] nie mógł podważać ustaleń dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i prawidłowości decyzji wydanej przez ten organ oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia twierdząc, iż w niniejszym przypadku nie doszło do istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Takie ustalenia poczyniły bowiem organy nadzoru budowlanego w ramach swojej właściwości. Podjęcie przez Prezydenta [...] działań, których domaga się Skarżący stanowiłoby zatem ewidentne naruszenie przepisów o właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej i pozaprawne wkroczenie w obszar pozostający w wyłącznej kompetencji organu nadzoru budowlanego. Wybrane orzecznictwo sądowoadministracyjne, na które się powołuje Skarżący straciło w kontekście rozstrzyganej sprawy na aktualności ze względu na zmianę obowiązującego porządku prawnego. Zaznaczenia wymaga bowiem, że przed nowelizacją z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 93, poz. 888) przepis art. 36a ust. 2 nakazywał organowi administracji architektoniczno-budowlanej uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku naruszenia ust. 1 tego artykułu, który przewidywał, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. A zatem w poprzednio obowiązującym porządku prawnym, w którym został wydany m. in. wyrok NSA w Gdańsku z dnia 13 marca 2002 r. sygn. akt I SA/Gd 1376/99, na który powołuje się Skarżący, organ administracji architektoniczno-budowlanej miał zupełnie inne kompetencje do samodzielnej oceny naruszenia wymogu uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w przypadku zaistnienia istotnych odstępstw, niż w obecnym stanie prawnym. Przepis art. 36a ust. 2 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2005 r. oraz zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. nie daje już tym organom takich uprawnień. Zdaniem Sądu Skarżący błędnie zinterpretował przepis art. 36a Prawa budowlanego, gdyż wywiódł zarzuty dotyczące postępowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej związane z naruszeniem ust. 1 tego artykułu, ze względu na błędne zakwalifikowanie zmian dokonanych w projekcie budowlanym do kategorii istotnych odstępstw. Tymczasem w rozstrzyganej sprawie Prezydent [...] nie dokonywał samodzielnej oceny wspomnianych odstępstw, zaś podstawą wydanej decyzji był przepis art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, który nakazuje uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 przez organ nadzoru budowlanego. Jedyną przesłanką, którą winien ocenić w takim przypadku organ administracji architektoniczno-budowlanej jest przymiot ostateczności decyzji wydanej przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o cytowany przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 kwietnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1460/06 (publ. LEX nr 334817) wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego rodzi po stronie organu, który wydał pozwolenie na budowę, obowiązek uchylenia tego pozwolenia, co powinno nastąpić bezzwłocznie po tym, jak wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 decyzja stanie się ostateczna. Nawiązując zatem do argumentów podniesionych przez A. M. dotyczących bieżącego konsultowania z organem administracji architektoniczno-budowlanej zmian w projekcie budowlanym należy zaakcentować, że zupełnie czym innym jest postępowanie prowadzone przed tym organem w celu zatwierdzenia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego na podstawie art. 36a ust.1 co umożliwia kontynuację realizacji inwestycji, a czym innym postępowanie prowadzone wyłącznie ze względu na wydanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ostatecznej decyzji przez organ nadzoru budowlanego. Odnosząc się do zarzutów Skarżącego dotyczących błędów w ustaleniu stanu faktycznego i charakteru odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego należy stwierdzić, że w istocie odnoszą się one nie do postępowania prowadzonego przez Prezydenta m.st. Warszawy w oparciu o przepis art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, lecz do postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego, w którym to przeprowadzono odpowiednie czynności kontrolne, stwierdzono istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu i podjęto działania legalizacyjne w oparciu o przepis art. 51 Prawa budowlanego. Dlatego strona niezadowolona ze sposobu prowadzenia tego postępowania przez organy nadzoru budowlanego mogła składać określone środki odwoławcze, a po wydaniu ostatecznej decyzji skargę do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego lub zainicjować ewentualne postępowanie nadzwyczajne. Zarzuty te nie mają jednakże wpływu na ocenę legalności rozstrzygnięć podjętych w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. Ustosunkowując się zaś do zarzutów A. M. dotyczących naruszenia szeregu przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 8, 9, 10 oraz art. 107 § 3 kpa, w ocenie Sądu Skarżący miał zagwarantowany udział zarówno w postępowaniu przed Prezydentem [...], jak też organem drugiej instancji. Ponadto organy w sposób prawidłowy podjęły wszelkie kroki niezbędne w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Prawidłowo i wyczerpująco rozpatrzyły i oceniły cały materiał dowodowy zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa, natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.