VII SA/Wa 825/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2017 r. sprawy ze skargi E. S. i S. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. S. i S. S. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., Nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania S. i E. S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23) dalej k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm) dalej Prawo budowlane utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...]-12-2015r., znak: [...] nakazującą S. i E. S. rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku letniskowego o konstrukcji częściowo murowanej i częściowo szkieletu drewnianego, o wymiarach ok. 7,83m x 5,78m zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w m. [...] gm. [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakaz o rozbiórce obiektu oparł o przepis 48 ust. 1 Prawa budowlanego uznając, że przedmiotowy budynek został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, a przedłożone przez inwestorów zgłoszenie znak [...] z dnia [...]08.2008 r. dotyczyło innego obiektu, o innej funkcji i innych wymiarach. Ponadto zdaniem organu I instancji lokalizacja samowolnie zrealizowanego budynku letniskowego jest niezgodna z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 z 2002 r., z późn. zm.), w zakresie odległości od lasu a zatem organ nie ma możliwości wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Jeśli samowola budowlana nie może być zalegalizowana wobec sprzeczności z przepisami techniczno-budowlanymi - to zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego podlega rozbiórce. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że czynności kontrolne przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] listopada 2014 r. pozwoliły ustalić, że na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości [...] gm. [...] znajduje się budynek rekreacyjny o wymiarach ok. 7,83m x 5,78m o konstrukcji częściowo murowanej (ściany przyziemia) i częściowo szkieletu drewnianego strop oraz poddasze. Budynek posiada dach dwuspadowy o konstrukcji drewnianej, pokryty blachodachówką. W/w budynek zrealizowano w latach 2008- 2011 i został on wyposażony w instalację elektryczną, wodociągową (z własnej studni) oraz kanalizację (szambo szczelne) a także ogrzewanie - kominek z rozprowadzeniem do grzejników. Poddasze budynku użytkowe. Państwo S. i E. S. nie przedłożyli dokumentów potwierdzających legalność realizacji w/w budynku. W/w osoby dysponują jedynie zgłoszeniem z dnia [...]06-2008r., dokonanym w Starostwie Powiatowym w [...], zamiaru budowy na przedmiotowej działce budynku gospodarczego parterowego, niepodpiwniczonego o pow. zabudowy do 25m2. Jak ustalił ponadto PINB w [...] na terenie działki występuje zalesienie sosnowe. Powierzchnia działki to 1598m2 w tym 230m2 to inne tereny zabudowane (Bi) wyłączone z produkcji leśnej, Stan techniczny w/w budynku określono jako dobry i niestwarzający zagrożenia dla przebywających w nim osób. [...]WINB podzielił stanowisko organu I instancji, że inwestor powinien przed przystąpieniem do wykonania przedmiotowej inwestycji uzyskać pozwolenie na budowę od organu administracji architektoniczno - budowlanej i dopiero wówczas mógł realizować ww. inwestycję. Wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego wyjątki od tej zasady określone w art. 29 - 31 Prawa budowlanego nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy uznał, że ponieważ wymóg uzyskania stosownego zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji nie został spełniony, słusznie organ I instancji stwierdził, że przedmiotowy budynek letniskowy został wykonany w warunkach samowoli budowlanej. Organ odwoławczy podał, że budowa obiektu bez pozwolenia na budowę, w pierwszej kolejności oceniana jest pod kątem możliwości jej legalizacji. Zasadne było zatem zastosowanie w stosunku do tego obiektu budowlanego trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Od tej zasady ustawodawca przewidział wyjątek, wskazany w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, dopuszczając możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Wówczas właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego podał, że obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki w stosunku do obiektów wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę nie ma charakteru bezwzględnego, niemniej jednak organ I instancji nakazał rozbiórkę budynku letniskowego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] gm. [...], wskazując na niedające się usunąć naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, zwane dalej: rozporządzeniem z 2002r.). W pierwszej kolejności podkreślił, że jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy mapy do celów prawnych działki sporządzonej w 2011r. odległość przedmiotowego budynku od granicy lasu wynosi od 3 do 8m. Słusznie także przyjął organ powiatowy, że z uwagi na fakt, iż przedmiotowy budynek przeznaczony jest na pobyt ludzi należy go zakwalifikować do wskazanej w § 209 w/w rozporządzenia kategorii ZL. Zgodnie z treścią § 271 ust. 8 najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Jak wynika natomiast z treści § 271 ust. 2 w/w rozporządzenia jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu obu budynków - o 100%. Zgodnie z treścią § 271 ust. 1 minimalna odległość pomiędzy ścianami budynków ZL wynosi 8m. W niniejszej sprawie , jak słusznie wskazał organ powiatowy minimalna odległość pomiędzy spornym budynkiem a granicą lasu winna wynosić zatem 12m. Mając na uwadze, że przedmiotowy budynek letniskowy usytuowany jest w sposób naruszający przepisy § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należy stwierdzić, że na gruncie przedstawionego stanu faktycznego nie ma możliwości zalegalizowania w/w obiektu budowlanego. Dokonując oceny tak zarysowanej kwestii spornej [...]WINB stwierdza, że słuszne w tym zakresie jest stanowisko PINB w [...]przedstawione w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia przez PINB w [...] kwestii dokonanego przez inwestorów w 2008r. zgłoszenia zamiaru realizacji obiektu budowlanego, wskazać należy, iż w/w zgłoszenie dotyczyło budynku gospodarczego parterowego o pow. zabudowy do 25m2 a zatem innego zarówno co do charakteru jak parametrów budynku. Organ odwoławczy nie daje wiary także wyjaśnieniom skarżących, że przedmiotowy obiekt powstał w wyniku modernizacji zgłoszonego budynku gospodarczego oraz, że w istocie doszło w niniejszej sprawie do przekroczenia zakresu zgłoszenia. W ocenie [...]WINB w świetle materiału dowodowego uzasadnionym wydaje się stwierdzenie, iż dokonując zgłoszenia zamiaru realizacji budynku gospodarczego inwestorzy w rzeczywistości zamierzali zrealizować budynek letniskowy dążąc tym samym do "obejścia" obowiązujących przepisów. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył E. S. i S. S., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jak również o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane (dalej: prawo budowlane) poprzez jego bezpodstawne zastosowanie pomimo, iż przepis ten nie znajduje zastosowania w przypadku, kiedy rozbudowa istniejącego budynku dokonana została w ten sposób, że stanowi ona integralną część budynku dotychczasowego i połączona jest z nim na tyle trwale, że rozbiórka dobudowy nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części; art. 48 ust. 2 prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie pomimo, iż zaistniały przesłanki do zastosowania procedury legalizacji; art. 9 prawa budowlanego w zw. z art. 48 ust. 2 prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowania poprzez niezaniechanie wdrożenia procedury uzyskania zgody na odstępstwo od warunków technicznych w ramach procedury legalizacyjnej; art 8 i 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), poprzez niedopełnienie przez organy administracji publicznej obowiązku należytego i wyczerpującego informowania Skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w tym obowiązku polegającego poinformowaniu o możliwości wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz uzyskania zgody na odstępstwo od warunków technicznych w trybie art. 9 prawa budowlanego; przepisu art. 7 , art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz niewłaściwe uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że nie kwestionują faktu, iż budynek usytuowany na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości [...] gmina [...], nie odpowiada wymogom, od których wystąpienia przepisy prawa budowlanego uzależniają możliwość odstąpienia od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Wbrew jednak twierdzeniom Organu, Skarżący nie dopuścili się samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę. W rzeczywistości Skarżący wykonali obiekt budowlany o przeznaczeniu gospodarczym, o powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 25 m2, na podstawie zgłoszenia nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 roku, albowiem obowiązujące przepisy nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę dla tego typu obiektów. Budowa została wykonana zgodnie z przepisami, albowiem organ administracji architektoniczno - budowlanej nie wniósł w ustawowym terminie sprzeciwu. Wprawdzie w chwili obecnej budynek został rozbudowany w ten sposób, że jego powierzchnia zabudowy wynosi ok. 45 m2 , nadbudowany został też o poddasze użytkowe. Organ pominął jednak okoliczność powoływaną przez Skarżących, iż aktualny stan budynku jest wynikiem rozbudowy i nadbudowy dokonanej przez Skarżących, nie zaś budowy niezgodnej z dokonanym zgłoszeniem. Zdaniem Skarżących decyzja o nakazie rozbiórki może dotyczyć tylko tej części obiektu budowlanego, która została wykonana bez wymaganego pozwolenia, przy czym wykonanie tej decyzji nie może zagrażać bezpieczeństwu pozostałej części obiektu wykonanej zgodnie z prawem. Organ administracji nie poczynił ustaleń koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie ustalenia, iż budowa obiektu nastąpiła zgodnie ze złożonym organowi administracji architektoniczno — budowlanej zgłoszeniem, zaś wyłącznie rozbudowa i nadbudowa obiektu wykonane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę. W dalszej kolejności winny zostać poczynione ustalenia czy rozbiórka nadbudowanej i rozbudowanej części budynku możliwa jest bez jednoczesnego naruszenia konstrukcji tej części budynku, która została nadbudowana oraz rozbudowana. W tym kontekście, zdaniem Skarżących zastosowanie art. 48 ust. 1 przez Organy obu instancji było co najmniej przedwczesne. Na rozprawie sądowej przeprowadzonej w dniu 6 listopada 2016 r. Skarżący popierając skargę podtrzymali swoje stanowisko i oświadczyli, ze w roku 2008 zrealizowali na działce obiekt budowlany zgodnie ze zgłoszeniem. Dopiero w latach późniejszych obiekt ten rozbudowali . Przedłożyli do akt sprawy zdjęcia tych obiektów. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r. poz. 718 j.t. ze zm.), dalej p.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone decyzje naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Zaskarżone decyzje zapadły z oczywistym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Sąd dopatrzył się w sprawie naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie rozpatrzył wyczerpująco i ocenił materiał dowodowy zgodnie z treścią art. 7 i 77 § 1 i art. 80 kpa, czym uchybił zasadom postępowania administracyjnego, natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji, nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. bowiem organ nie uwzględnił argumentacji strony odwołującej się w przedmiocie dokonanego przez nią zgłoszenia. Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do ustalenia czy Skarżący zrealizowali w roku 2008 obiekt gospodarczy a następnie go rozbudowali oraz czy organ pierwszej instancji powinien dać możliwość inwestorowi przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do stanowiska organów, które nie dały wiary twierdzeniom Skarżących , że obiekt został zrealizowany etapowo czyli że w roku 2008 zrealizowano obiekt gospodarczy, a dopiero w latach późniejszych go rozbudowano, Sąd stwierdza, że tak stanowcze twierdzenie organu odwoławczego jest jednak przedwczesne. Wskazuje na to po pierwsze, dokonane zgłoszenie a po drugie przedłożone przez strony zdjęcia obiektu, które mogą wskazywać, że ich twierdzenia są jednak zgodne z rzeczywistym przebiegiem inwestycji. Wymaga to jednak przeprowadzenie ponownego postępowania dowodowego. Uzasadnienie organu II instancji nie wyjaśnia jednoznacznie i nie dyskwalifikuje twierdzeń Skarżących o dokonanej rozbudowie. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny prawnej okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenie art.48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, Sąd stwierdza, że przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego umożliwia przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Zgodnie z tym przepisem, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, lecz zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i bez naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonania określonych obowiązków umożliwiających zalegalizowanie inwestycji. Procedura, o której stanowi art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi zatem co do zasady regułę w przypadku wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami. W niniejszej sprawie bezspornym jest brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu na którym został wybudowany budynek mieszkalny. W takim przypadku warunkiem legalizacji budowy jest jej zgodność z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy czym organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do rozstrzygania, czy inwestor taką decyzję uzyska. W rozpoznawanej sprawie orzekając o braku możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy z powodu braku zgody na określone usytuowanie obiektu organ nadzoru budowlanego wykroczył poza swoje ustawowe kompetencje. Organ nadzoru budowlanego powinien wszcząć procedurę legalizacyjną umożliwiając inwestorowi przedstawienie stosownych dokumentów, o których mowa w art. 48 ust 3 Prawa budowlanego. Tak więc, nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Rozpoznając ponownie sprawę przedmiotowej samowoli budowlanej, organ uwzględni poczynione wyżej uwagi również odnośnie wykładni art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Mając zatem na uwadze, iż w sprawie nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności, nie ustosunkowano się do twierdzeń strony, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 przywołanej ustawy.