VII SA/Wa 825/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant st.sekr.sąd Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia konserwatorskiego na montaż urządzeń oddala skargę [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] października 2016 r., na podstawie art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c , art. 7 pkt 1 i art. 36 ust. 1 pkt. 10 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r., poz.1446 z późniejszymi zmianami), art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 290), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz.23 z późniejszymi zmianami), po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], nie zezwolił na montaż 3 anten sektorowych, 3 anten radiowych oraz instalacji urządzenia RRU wewnątrz wieży kościoła p.w. [...] w [...] przy ul. [...], wpisanym do rejestru zabytków decyzją z dnia [...].03.1958r. nr [...] pod pozycją [...]. W uzasadnieniu organ podał, że projektowane prace w sposób istotny negatywnie wpływają na walory zabytku, tj. jego wygląd oraz ekspozycję w terenie. Anteny staną się dominującym elementem wieży. Ponadto, planowana inwestycja może być zagrożeniem dla stanu zachowania zabytku, wpływając negatywnie na odbiór estetyczny zabytku, obniżając jego walory architektoniczne. [...] Sp. z o.o. w [...] wniosła odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].10.2016 r. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że prace dotyczyły m.in. montażu 3 anten sektorowych mocowanych do wieży kościoła za pomocą wsporników zakotwionych do ściany na kotwy Hilti. Ten sposób stosowany jest przez inwestora we wszystkich instalacjach umieszczanych na zabytkach. Spółka posiada wieloletnie doświadczenie w instalacji stacji bazowych, również w ramach obiektów objętych ochroną konserwatorską i wielokrotnie uzyskiwała pozytywne uzgodnienie dla tych instalacji, czego przykładem jest decyzja z dnia [...].02.2009r. [...]. Rozwiązania zaprojektowane we wniosku funkcjonują już od lat i błędne jest stwierdzenie, że inwestycja będzie zagrożeniem dla stanu zachowania zabytku. W celu zapobieżenia zagrożeniom, wszystkie otwory wykonywane są w spoinach co wskazano w dokumentacji. Anteny radioliniowe zamaskowane zostaną w oknach za zabudową z plexi, pozostałe urządzenia znajdą się w środku. Jedyne widoczne elementy to anteny sektorowe, które planuje się scalić kolorystycznie w motyw cegiełki z elewacją kościoła, co przedstawiono w wizualizacji. Jest to kolejne powszechnie stosowane rozwiązanie, które sprawdza się na zabytkach, gdyż w sposób maksymalny potrafi zamaskować instalacje nie obniżając walorów architektonicznych zabytku. Jeżeli organ uznał, że konieczne są zmiany w zakresie instalacji, to powinien był to wskazać i uzasadnić. Zdaniem Spółki, decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest krzywdząca, nie wykazuje zagrożenia dla zabytku wynikającego z instalacji wnioskowanych urządzeń. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...], od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...].10.2016 r., odmawiającej pozwolenia na montaż 3 anten sektorowych, 3 anten radiowych oraz instalacji urządzenia RRU wewnątrz wieży kościoła p.w. [...] w [...] przy ul. [...] - działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 10, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2014 poz. 1446, ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...], zwróciła się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o wydanie pozwolenia na montaż 3 anten sektorowych o wymiarach 1499/359/178 mm na wysokości 22,2 m npt. oraz 3 anten radioliniowych o średnicy 0,3 m, instalacji urządzeń RRU wewnątrz wieży kościoła p.w. [...] przy ul. [...] w [...], zgodnie z projektem opracowanym w sierpniu 2016 r. Do wniosku dołączone zostało oświadczenie o posiadaniu przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z zabytku, wynikające z tytułu zobowiązaniowego (umowa najmu nr [...] z [...].08.2016 r.). Kościół podominikański pod wezwaniem [...] w [...] (dawny kościół zamkowy), wpisany został do rejestru zabytków jako przykład gotyckiej budowli sakralnej powstałej w XV w., przebudowanej w wieku XVII (numer rejestru [...] decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...].03.1958 r.). Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru: urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz napisów, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1, a stosownie do punktu 11 ww. przepisu, pozwolenia takiego wymaga podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Rozstrzygnięcia w sprawach, o których mowa w art. 36 ww. ustawy, wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że przepisy prawa nie określają, w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich - odmowa jego udzielenia, pozostawiając to ocenie organu ochrony zabytków. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zauważył, że choć uzasadnienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków było dość lakonicznie, to jednak organ wskazał na istotne powody wydania decyzji odmownej. Organ odwoławczy podzielił argumenty, co do negatywnego wpływu planowanego zamierzenia na wygląd zabytkowego kościoła, a także na zachowanie substancji budynku. Dalej Minister stwierdził, że wnioskowane zamierzenie polega na wprowadzeniu w zabytkowy obiekt całkowicie obcych, ahistorycznych elementów. Przedmiotowa inwestycja nie spełnia także w wystarczającym stopniu koniecznego warunku jak najmniejszej ingerencji w wygląd elewacji wieży zabytkowego kościoła, niezależnie od próby zamaskowania anten sektorowych poprzez zastosowaną kolorystykę i imitację wątku ceglanego. Analizując materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a zwłaszcza art. 4 pkt 2 ww. ustawy, który stanowi, że ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań, mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, uznał, iż wnioskowane zamierzenie nie jest możliwe do zaakceptowania ze stanowiska konserwatorskiego. Odnosząc się do argumentów skarżącej, organ odwoławczy wskazał, że przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy nie może dokonywać oceny innych postępowań administracyjnych prowadzonych przez organu pierwszej instancji na przedmiotowym obszarze. Każdy zabytkowy budynek, w zależności od stopnia jego ochrony konserwatorskiej i indywidualnych wartości, oceniany jest indywidualnie pod kątem dopuszczalnych prac. Natomiast ewentualna zmiana stanowiska organu konserwatorskiego wynika zapewne z doświadczenia i wiedzy zdobytej w zakresie wpływu montażu takich instalacji na walory zabytkowe historycznej zabudowy, a nie różnego traktowania inwestorów. [...] Sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...].02.2017 r. Domagała się uchylenia decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 36 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędne przyjęcie, że montaż 3 anten sektorowych, 3 anten radiowych oraz instalacji urządzenia RRU wewnątrz wieży kościoła naruszy wartości zabytkowe kościoła; 2. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie, tj.: - art. 8 K.p.a., poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, w wyniku wydawania odmiennych decyzji administracyjnych, w podobnych stanach faktycznych, bez bliższego uzasadnienia zmiany stanowiska; - art. 85 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie dokonania niezbędnych ustaleń faktycznych, w szczególności wykazania zagrożeń wynikających z instalacji urządzeń. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie dokonał niezbędnej oceny walorów zabytkowych wieży kościoła p.w. [...] w [...] przy ul. [...], celem rozstrzygnięcia o dopuszczalności umieszczenia na zewnątrz wieży 3 anten sektorowych, oraz 3 anten radiowych wraz z instalacją urządzenia RRU wewnątrz wieży kościoła. Tym samym organ przekroczył granice uznania administracyjnego. Skarżąca zgadzając się z uznaniowym charakterem decyzji, wskazała na konieczność szczególnej staranności organu w podejściu do materiału dowodowego i jego oceny. Uznaniowy charakter decyzji nie zwalniał organu z obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi art. 107 k.p.a. Organ miał obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana ocena dowodów - art. 80 k.p.a., nie może nosić cech dowolności. Wszelkie istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach rozstrzygnięcia. Minister Kultury odwołując się do art. 4 ww. ustawy, w stanie faktycznym sprawy, takich celów nie sformułował. Ogólnikowo stwierdził, że "wnioskowane zamierzenie polega bowiem na wprowadzeniu w zabytkowy obiekt całkowicie obcych, ahistorycznych elementów. Przedmiotowa inwestycja nie spełnia także w wystarczającym stopniu koniecznego warunku jak najmniejszej ingerencji w wygląd elewacji wieży zabytkowego kościoła, niezależnie od próby zamaskowania anten sektorowych poprzez zastosowaną kolorystykę i imitację wątku ceglanego". Stanowisko organu nie uzasadnia tezy, że umieszczenie inwestycji w obrębie wieży, wpłynie na uszczuplenie wartości zabytku, wpisanego do rejestru. Organ nie ocenił czy parametry techniczne projektowanych anten, ich gabaryty, materiał, z którego mają zostać wykonane, sposób mocowania itp. naruszają wartości zabytku. Elementy te, niezależnie od podjętego rozstrzygnięcia, powinny być przedmiotem rozważań i oceny organu konserwatorskiego. Skarżąca stosowała rozwiązania zawarte we wniosku we wszystkich instalacjach umieszczanych na zabytkach, rozwiązania takie funkcjonują od lat, na innych obiektach podlegających ochronie konserwatorskiej. Anteny radioliniowe zamaskowane są w oknach za zabudową z plexi, pozostałe urządzenia znajdą się w środku wieży. Jedynymi widocznymi elementami są anteny sektorowe, które planuje się scalić kolorystycznie w motyw cegiełki z elewacją kościoła, co przedstawiono na załączonej do projektu wizualizacji. Skarżąca uzyskiwała pozytywne uzgodnienie dla analogicznych instalacji, załączono decyzję z dnia [...].02.2009 r. [...]. Obecnie organ zmienił zasadniczo swoje stanowisko, co nie znalazło odzwierciedlenia w uzasadnieniu. Jeżeli organ, rozpatrywał przedkładane mu wnioski w określony sposób, to zmiana tego stanowiska, bez szerszego uzasadnienia, może stanowić naruszenie art. 8 k.p.a. (pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej). Od organu wymaga się stałości poglądów formułowanych na tle określonego stanu faktyczno-prawnego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Skarga okazała się bezzasadna. Jednym z podstawowych zadań organów ochrony zabytków jest zapobieganie działaniom, które mogłyby wpłynąć negatywnie na zabytkowy charakter budynku wpisanego do rejestru zabytków, spowodować obniżenie lub utratę jego walorów. Decyzje w sprawach o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2014 poz. 1446, ze zm.) są wydawane w ramach uznania administracyjnego. Podejmując taką decyzję organ ochrony zabytków korzysta z szerokiego luzu decyzyjnego, wynikającego z posłużenia się przez ustawodawcę w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wieloma pojęciami niedookreślonymi i zwrotami szacunkowymi. Konserwator zabytków w myśl art. 89 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest organem wyspecjalizowanym samodzielnie, uprawnionym do oceny, jaka ingerencja w zabytek jest dopuszczalna i jak należy go chronić. Oznacza to, że organ w oparciu o posiadaną wiedzę i doświadczenie miał możliwość dokonywania ocen w zakresie będącym przedmiotem rozpoznania, a wydana decyzja musiała uwzględniać sformułowany w art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, obowiązek zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku. Należy podkreślić, że Sąd bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, ale nie wnika w celowość jej wydania, bada tylko, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił swoje rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Zdaniem Sądu, taką ocenę przeprowadziły organy ochrony zabytków w niniejszej sprawie. W decyzjach wskazano w sposób zwięzły ale prawidłowy kryteria którymi kierowały się organy wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie. Decyzja organu odwoławczego odnosi się również do kwestii rzekomego odstąpienia od dotychczasowego stanowiska. Istotnie, w decyzjach organów wymagana jest stałość poglądów formułowanych na tle tożsamego stanu faktyczno-prawnego. Skoro jednak skarżący powołuje się na zgodę organu wojewódzkiego udzieloną inwestorowi w odniesieniu do innego obiektu (choćby w tym samym mieście) - to nie może być mowy o tożsamości stanów faktycznych i prawnych oraz konieczności udzielenia decyzji pozytywnej, z powołaniem się na przypadek innego obiektu. Przepisy prawa nie określają w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich odmowa jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Wniosek dotyczył wydania pozwolenia na montaż 3 anten sektorowych o wymiarach 1499/359/178 mm na wysokości 22,2 m npt. oraz 3 anten radioliniowych o średnicy 0,3 m, instalacji urządzeń RRU wewnątrz wieży kościoła p.w. [...] przy ul. [...] w [...]. Wprawdzie skarżący podnosił, że jedynymi widocznymi elementami będą anteny sektorowe, które mają być pomalowane w motyw cegiełki, ale właśnie te anteny są największymi gabarytowo elementami. Słusznie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ocenił, że zamierzenie wprowadzi w zabytkowy obiekt całkowicie obce, ahistoryczne elementy. Dojdzie do ingerencji w wygląd elewacji wieży zabytkowego kościoła, niezależnie od próby zamaskowania anten sektorowych poprzez zastosowaną kolorystykę i imitację wątku ceglanego. Brak jest podstaw do zanegowania oceny organu, dokonanej w ramach swobodnego uznania tego, że zamierzenie inwestora nie mogło uzyskać zgody w odniesieniu do zagrożeń wynikających z wpływu anten na wygląd zabytku w kontekście sposobu jego użytkowania. W związku z powyższym za chybiony uznać należało zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także zarzuty związane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego i wadliwej oceny stanu faktycznego, tj. zarzuty naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 , 80 i 107 k.p.a.,. Podnoszone przez organ względy uzasadniające odmowę, wiązały się z dbałością o wygląd obiektu, którego odbiór mógł zostać zakłócony poprzez umieszczenie anten na elewacji. W tym względzie organ wskazał art. 4 pkt 2 wskazanej ustawy, który stanowi, że ochrona zabytku polega w szczególności na podejmowaniu działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek ich wartości. Tym samym w ocenie Sądu wystarczająco uzasadniono decyzję odmowną, organ nie przekroczył granic swobodnego uznania. Dlatego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), skargę jako nieuzasadnioną oddalił.