VII SA/Wa 826/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant Marika Krawczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Stołecznego Zarządu Infrastruktury na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie po wznowieniu postępowania skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 826/10I UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lutego 2010r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu odwołania Szefa Stołecznego Zarządu Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylającą - po wznowieniu postępowania administracyjnego - własną decyzję ostateczną Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007r., udzielającą pozwolenia na użytkowanie kontenerowej stacji paliw [...] wraz z urządzeniami budowlanymi, zlokalizowanej w kompleksie wojskowym [...] przy ul. [...] w [...] (dz.ew. nr [...], obręb [...]) oraz udzielającej pozwolenia na użytkowanie nw. obiektów budowlanych: — dróg obsługujących stację paliw; — nawierzchni szczelnej w rejonie dystrybucji paliw i pod kontenerem; — systemu odwodnienia rejonu dystrybucji paliw z odprowadzeniem wody deszczowej po podczyszczeniu w separatorze związków ropopochodnych do istniejącej kanalizacji deszczowej; — przyłącza elektroenergetycznego dla zasilania stacji paliw; — przyłącza wody; — przyłączy kanalizacji sanitarnej; — przyłącza teletechnicznego, — oświetlenia terenu, posadowionych w tejże lokalizacji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją Nr [...] z dnia 31 grudnia 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], uchylił - po wznowieniu postępowania administracyjnego - własną decyzję ostateczną Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., udzielającą pozwolenia na użytkowanie kontenerowej stacji paliw [...] wraz z urządzeniami budowlanymi, zlokalizowanej w kompleksie wojskowym [...] przy ul. [...] w [...] (dz. ew. nr [...], obręb [...]) oraz udzielił pozwolenia na użytkowanie nw. obiektów budowlanych: — dróg obsługujących stację paliw; — nawierzchni szczelnej w rejonie dystrybucji paliw i pod kontenerem; — systemu odwodnienia rejonu dystrybucji paliw z odprowadzeniem wody deszczowej po podczyszczeniu w separatorze związków ropopochodnych do istniejącej kanalizacji deszczowej; — przyłącza elektroenergetycznego dla zasilania stacji paliw; — przyłącza wody; — przyłączy kanalizacji sanitarnej; — przyłącza eletecbniczneg0, — oświetlenia terenu, posadowionych w tejże lokalizacji. Podstawą ww. decyzji było stwierdzenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzją ostateczną Nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] września 2006 r. Wojewody [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę kontenerowej stacji paliw [...] wraz z urządzeniami budowlanymi w kompleksie wojskowym [...] przy ul. [...] w [...]. Szef Stołecznego Zarządu Infrastruktury, wniósł odwołanie od powyższej decyzji W wyniku rozpoznania odwołania organ odwoławczy stwierdził, że wyłączną przesłanką wznowienia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie kontenerowej stacji paliw [...] wraz z urządzeniami budowlanymi, zlokalizowanej w kompleksie wojskowym [...] przy ul. [...] w [...] było stwierdzenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 29 września 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji w zakresie pozwolenia na montaż kontenerowej stacji paliw typu [...]. Stwierdzenie nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru, wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem. Zgodnie z art. 59a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane właściwy organ przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Stosownie natomiast do treści przepisu art. 145 § 1 pkt 8 Kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona lub zmieniona. Regulacja powołanego przepisu Kpa nawiązuje do sytuacji, w której mamy do czynienia z ciągiem działań prawnych, gdzie jedna decyzja stanowi podstawę do wydania drugiej (innej) decyzji. Należy przy tym zaznaczyć, że wydanie tej drugiej decyzji nie jest możliwe bez uprzedniego wydania decyzji pierwszej. Ponadto wcześniejsza decyzja określa warunki wydania tej drugiej, z tego też względu może stanowić dla niej swoistą podstawę prawną. Przepisy Kpa nie określają, jakimi wadami musi być dotknięta decyzja wcześniejsza, by stanowiła podstawę do wznowienia postępowania. Rozstrzygające znaczenie ma tutaj fakt jej uchylenia, zmiany, jak również unieważnienia. Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że podniesione przez Skarżącego kwestie dotychczasowego użytkowania przedmiotowej stacji paliw pozostają bez wpływu na niniejsze rozstrzygniecie, albowiem nie mają one znaczenia dla oceny prawnej będącej podstawą jego wydania. Za bezzasadne organ także uznał zarzuty naruszenia przez organ I instancji zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności wyrażonych przepisami art. 7 i 9 Kpa. Specyfika prowadzonego w tej sprawie postępowania nie wymagała bowiem od organu prowadzenia postępowania dowodowego i dokonywania uzupełniających ustaleń faktycznych, gdyż jak to wykazano wcześniej, wyłączną podstawą wydania skarżonej decyzji było stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Zważywszy na fakt, iż decyzja kończąca przedmiotowe postępowanie przed organem I instancji zapadła w dniu [...] grudnia 2009 r., Strona miała dość czasu, by przy dochowaniu należytej staranności skorzystać z przysługujących jej uprawnień procesowych w zakresie zapoznawania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a także składania pisemnych i ustnych wyjaśnień dotyczących rozpatrywanej sprawy. Stołeczny Zarząd Infrastruktury złożył skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji skarżący zarzucił: 1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 59 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane poprzez brak jego zastosowania w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy obowiązek taki wynika zarówno z ustawy, jak i orzecznictwa sądowego, 2. rażące naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 138 kpa polegające na jego błędnym zastosowaniu i wydaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I-ej instancji obarczoną wadami nieważności, którą to decyzję organ II-ej instancji z uwagi na wymienione powyżej okoliczności obowiązany był uchylić. 3. rażące naruszenie przez organ I-ej, jak i II-ej instancji przepisów postępowania a mianowicie art. 6, 7, 9 i 77 § 1 Kpa polegające na oparciu w/w decyzji na dowolnej argumentacji w oderwaniu od materialno - prawnych przepisów prawa. 4. rażące naruszenie przez organ II-ej instancji przepisów postępowania a mianowicie art. 107 Kpa polegające na braku uzasadnienia prawnego przedmiotowej decyzji i oparciu jej na argumentacji odbiegającej od zasad ogólnych postępowania administracyjnego. W efekcie powyższych zarzutów skarżący wniósł o: 1. uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lutego 2010r. 2. uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009r. 3. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ bezpodstawnie wyłączył z pozwolenia na użytkowanie kontenerowej stacji paliw typu [...], dostarczonego w całości jako jeden element gotowy typu [...]. Zdaniem organu montaż w/w elementu uznać należało za oddzielne zadanie inwestycyjne. Nie można zgodzić się z interpretacją organu zarówno I-ej, jak i II-ej instancji w przedmiotowej sprawie. W decyzji o pozwoleniu na użytkowanie organ zezwolił na użytkowanie całości kontenerowej stacji paliw. Wówczas nie dokonał on rozgraniczenia inwestycji na część stanowiącą stację oraz jej otoczenie. Dlatego też bezprawnie organ I-ej instancji dokonał takiego rozgraniczenia w swojej decyzji, a organ II-ej instancji utrzymał ją w mocy. Skarżący podał także, że aktualnie, stacja paliw funkcjonuje na podstawie pozwolenia na budowę nieprzerwanie od czerwca 2007r. Uchylenie decyzji w części pozwolenia na jej użytkowanie z możliwością użytkowania dróg ją obsługujących, nawierzchni, systemu odwodnienia, przyłączy i oświetlenia pozbawione jest jakichkolwiek podstaw prawnych. Jest to działanie na szkodę interesu publicznego, interesu strony oraz interesu Wojska Polskiego. W sytuacji, gdy organ uznał, że na wykonanie stacji potrzebne jest odrębne pozwolenie na budowę powinien skorzystać z możliwości jej legalizacji zgodnie z przepisami ustawy prawo budowlane (art. 59 stawy), a nie wstrzymywać jej działalność pomijając inne możliwości uregulowania tej sytuacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Argumenty zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Natomiast biorąc pod uwagę, że zgodnie z treścią art. 134§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.dalej: P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną należało stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie jak i poprzedzające je rozstrzygnięte organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które jednak nie mogło doprowadzić do uchylenia decyzji. Zgodnie bowiem z zasadą zawartą w art. 134§2 P.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dostrzeżone przez Sąd w niniejszej sprawie uchybienie nie mieści się w kategorii przesłanek określonych w art. 156§1 kpa. I tak: podkreślenia wymaga, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań jakim jest postępowanie wznowieniowe. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145§1 i 145a§1 kpa. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek strony, z tym że jeśli chodzi o przyczynę określoną w art. 145§1 pkt. 4 kpa – tylko na żądanie strony (art. 147kpa). Złożenie wniosku wszczyna postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się załatwieniem sprawy rozstrzygnięciem przewidzianym w art.149 kpa. W niniejszej sprawie organ postanowieniem z dnia [...].09.2009r. z urzędu wznowił postępowanie zakończone wydaniem decyzji z [...].06.2007r. w oparciu o art. 145§1 pkt. 8 kpa wskazując, że decyzją z dnia [...] lipca 2009r. GINB stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...].09.2006r. – w części dotyczącej pozwolenia na montaż kontenerowej stacji paliw, w oparciu o którą została wydana decyzja z dnia [...].06.2007r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie. Następnie – po wznowieniu postępowania – w oparciu o art. 151 §1 pkt. 2 kpa organ uchylił (w całości) własną decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie i udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych, co do których nie została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja udzielająca pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie organu w tej części należało uznać za prawidłowe. Należy bowiem zwrócić uwagę, że decyzja z dnia [...] września 2006r. w pkt. 3 nakładała na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania. W tej części decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Prawidłowe są również ustalenia organu co do tego, że w okolicznościach sprawy zaistniały przesłanki do wydania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie co do obiektów budowlanych wymienionych w decyzji. Należy jedynie przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 59 organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli. Kontrola ta – jak wynika z akt sprawy została przeprowadzona w dniu 5.06.2007r. i podczas niej stwierdzono, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem, z odstępstwami zatwierdzonymi przez inwestora nadzoru inwestorskiego i projektanta, który jednocześnie zakwalifikował je jako nieodstępujące w sposób istotny od zatwierdzonego projektu i warunków pozwolenia na budowę. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że - wbrew zarzutom skargi - prawidłowo organ w okolicznościach niniejszej sprawy udzielił pozwolenia na użytkowanie jedynie co do części obiektów wskazanych w decyzji. Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z treścią art. 59a ust. 1 właściwy organ przeprowadza na wezwanie inwestora obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, w tym co do zgodności obiektu z projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz projektem architektoniczno – budowlanym. A zatem dla wydania pozwolenia na użytkowanie niezbędne jest uprzednie wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub innej wskazanej w art. 49 ust. 4 lub 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Brak takiej decyzji uniemożliwia przeprowadzenie w sposób prawidłowy obowiązkowej kontroli. A zatem skoro decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenie na budowę została częściowo wyeliminowana z obrotu prawnego (decyzja stwierdzającą nieważność) to prawidłowo organ wznowił postępowanie i po uchyleniu decyzji z dnia 15.06.2007r. udzielił pozwolenia na użytkowanie jedynie co do części inwestycji, co do której pozwolenie na budowę nie było dotknięte wadą nieważności. Jedynie na marginesie wskazać w tym miejscu należy, że w niniejszej sprawie Sąd nie może odnieść się do zarzutów skargi wskazujących na to, że organ bezprawnie dokonał rozgraniczenia inwestycji na montaż kontenerowej stacji paliw i pozostaną część inwestycji. Zarzuty te odnoszą się de facto do decyzji GINB z dnia [...].05.2009r. stwierdzającej nieważność decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z dnia [...]. 09.2006r. a zatem decyzji, której Sąd nie może kontrolować w niniejszym postępowaniu nawet w oparciu o art. 135 P.p.s.a. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że nieuprawnione jest twierdzenie skarżącego, iż organ winien przeprowadzić legalizację obiektu w oparciu o art. 59 Prawa budowlanego. Przepis tego artykułu reguluje bowiem jedynie kwestię pozwolenia na użytkowanie. Natomiast – po wyeliminowaniu z obrotu prawnego części decyzji o pozwoleniu na budowę organy nadzoru budowlanego winny przeprowadzić w tym zakresie postępowanie naprawcze określone w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Zakończenie tego postępowania umożliwi przeprowadzenie postępowania o pozwolenie na użytkowanie tej części obiektu. Natomiast uszło uwadze organów obu instancji, że decyzje wydane w postępowaniu wznowieniowym nie zawierają żadnego rozstrzygnięcia co do rozstrzygnięcia w części dotyczącej pozwolenia na użytkowanie kontenerowej stacji paliw. Decyzją z dnia [...].12.2009r. [...]WINB uchylił w całości własną decyzję z dnia [...].06.2007r. Ta ostatnia decyzja została wydana w wyniku rozpoznania wniosku z dnia [...].04.2007r. dotyczącego całej inwestycji. Uchylenie decyzji z dnia [...].06.2007r. spowodowało konieczność ponownego rozpoznania wniosku. Wydanie decyzji w dniu [...].12.2009r. a następnie [...].02.2010r. co do jedynie części obiektów budowlanych skutkuje tym, że wniosek skarżącego jest częściowo nierozpoznany. Uchybienie to nie mogło jednak prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo wniosku skarżącego. Wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia spowodowałoby naruszenie zakazu reformationis in peius albowiem zostałaby wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja korzystna dla skarżącego. Nie może przy tym ujść uwadze, że skarżący wnosił o uchylenie całej decyzji, mimo że podniesione przez niego zarzuty dotyczyły głównie nieudzielania pozwolenia na użytkowanie inwestycji w części kontenerowej stacji paliw. Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie a stwierdzone uchybienia nie mogły spowodować uchylenia zaskarżonej decyzji z przyczyn wskazanych wyżej. Wobec powyższego – na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę należało oddalić.