VII SA/Wa 826/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant ref. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2017 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej oddala skargę I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania K. O. od decyzji [...]Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]listopada 2015 r., znak: [...], o braku podstaw do stwierdzenia u K. O. choroby zawodowej: przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1367), - utrzymał w całości decyzję organu I instancji. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a. oraz art. 12 ust. 2 pkt. 2 i art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. j. Dz. U. z 2015 r. nr 1412). 2. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...]lutego 2016 r. Główny Inspektor Sanitarny podał, że [...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wszczął w dniu [...]marca 2013 r. postępowanie administracyjne w sprawie podejrzenia u K. O. choroby zawodowej: przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Postępowanie zostało wszczęte na skutek zgłoszenia podejrzenia u K. O. choroby zawodowej - przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, dokonanego przez [...]Ośrodek Medycyny Pracy pismem z dnia [...] marca 2013 r . W toku prowadzonego postępowania administracyjnego [...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny dokonał oceny narażenia zawodowego K. O. pod kątem zatrudnienia w warunkach ekspozycji na nadmierny wysiłek głosowy. Ocena narażenia zawodowego wykazała, iż skarżąca pracując od 1974 r. do 2012 r. kolejno na stanowiskach trenera, kierownika, działacza kulturalno-oświatowego sekcji kajakowej, nauczyciela podczas wykonywania pracy była narażona na nadmierny wysiłek głosowy. [...]Ośrodek Medycyny Pracy, po przeprowadzeniu postępowania diagnostyczno-orzeczniczego, wydał w dniu [...]czerwca 2013 r. orzeczenie lekarskie nr [...]o braku podstaw do rozpoznania u K. O. choroby zawodowej: przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych określonego w przepisach w sprawie chorób zawodowych, wydanych na podstawie art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy. [...]Ośrodek Medycyny Pracy w uzasadnieniu powyższego orzeczenia wskazał, iż u K. O. w badaniach videostroboskobowych nie ujawniono obecności zmian w obrębie strun głosowych, wymienionych w punkcie 15 wykazu chorób zawodowych, tj. guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością głośni i trwałą dysfonią. U K. O. rozpoznano przewlekły prosty nieżyt błony śluzowej krtani. Skarżąca była ponownie badana w jednostce uprawnionej do wydawania orzeczeń w II instancji - Instytucie [...] w [...]. Powyższa placówka, po ponownym przeprowadzeniu badania skarżącej, nie rozpoznała u pacjentki guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością głośni i trwałą dysfonią (chorób wymienionych w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.06.2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Instytut [...] w [...]orzeczeniem z dnia [...]października 2014 r. nr [...] stwierdził brak podstaw do rozpoznania u Pani K. O. choroby zawodowej, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych. Następnie, [...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...]grudnia 2014 r., znak: [...], stwierdził brak podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej: przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...]marca 2015 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, uchylił w całości decyzję [...]Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]grudnia 2014 r., znak: [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę, [...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...]listopada 2015 r., znak: [...], stwierdził brak podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej: przewlekłej choroby narządu głosu i spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...]listopada 2015 r. odwołanie wniosła K. O.. Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...]lutego 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w całości decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 1502, ze zm.) za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanym "narażeniem zawodowym". W przypadku podejrzenia choroby zawodowej u skarżącej nie został spełniony podstawowy warunek, a mianowicie zarówno placówka uprawniona do orzekania w sprawach chorób zawodowych w I instancji, jak i placówka uprawniona do orzekania w sprawach chorób zawodowych w II instancji, po przeprowadzeniu niezależnych badań, nie rozpoznały u pacjentki żadnej z wymienionych w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Z uwagi na powyższe, Główny Inspektor Sanitarny uznał, że pomimo wieloletniego narażenia zawodowego skarżącej na nadmierny wysiłek głosowy, nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej narządu głosu. Odnosząc się do zarzutów skarżącej zawartych w piśmie z dnia [...]października 2015 r., skierowanym do [...]Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, organ odwoławczy podał, że podnoszone argumenty dotyczące prowadzonego postępowania diagnostyczno-orzeczniczego były konsultowane przez organ w jednostce orzeczniczej II stopnia - Instytucie [...] w [...]przed wydaniem decyzji z dnia [...]listopada 2015 r. Ponadto, Instytut [...]w [...]w piśmie z dnia [...]lipca 2015 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w orzeczeniu z dnia [...]października 2014 r. i wyjaśnił, iż "w przypadku orzekania o stanie zdrowia osoby badanie i decydujące i rozstrzygające znaczenie ma badanie lekarskie oraz badania specjalistyczne przeprowadzone w jednostce wydającej stosowne orzeczenie". Powyższy Instytut podkreślił również, że diagnostyka laryngologiczno-foniatryczna przeprowadzona u K. O. w ww. placówce orzeczniczej w odstępie 6 miesięcy nie wykazała obecności w obrębie narządu głosu zmian patologicznych wymienionych w wykazie chorób zawodowych. Rozpoznane u skarżącej schorzenie pod postacią przewlekłego prostego nieżytu krtani nie odpowiada skutkom klinicznym przewlekłego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem [...]Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, że wydane przez [...]Ośrodek Medycyny Pracy w [...]oraz Instytut [...]w [...], w przedmiotowej sprawie orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej narządu głosu są wyczerpująco uzasadnione i zbieżne w kwestii dokonanego rozpoznania, a uzasadnienia spełniają warunki opinii biegłego. Tym samym nie został spełniony podstawowy warunek niezbędny do wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej, a mianowicie nie rozpoznano u skarżącej choroby zawodowej ujętej w wykazie chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Mając na uwadze powyższe Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję [...]Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]listopada 2015 r. 3. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu. 4. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K. O.. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że jest osobą starszą (ma 65 lat) na emeryturze. Przepracowała 45 lat, jest osobą niepełnosprawną, po 6 operacjach serca, z bardzo dużymi problemami laryngologicznymi gardła i urazów zwyrodnieniowych kręgosłupa. Skarżąca podniosła, że mając na uwadze długość czasową jej schorzeń, wiek i brak rokowań na poprawę zdrowia naruszenia organizmu są trwałe. Zarzuciła również, że diagnoza lekarzy była subiektywna. W związku z powyższym wniosła o zmianę wydanych decyzji i uznanie schorzeń gardła oraz ogólnego zdrowia, jako wystarczające do stwierdzenia choroby zawodowej. 5. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 7. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]lutego 2016 r., znak: [...], Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję [...]Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]listopada 2015 r., znak: [...], o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej: przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca ją decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa. 8. Z uwagi na przedmiot sprawy, dostrzec trzeba, iż stosownie do treści art. 235¹ Kodeksu pracy przez chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Zgodnie zaś z § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Zaznaczyć trzeba, iż w ww. przepisie przez orzeczenie lekarskie ustawodawca rozumie nie każde orzeczenie ale takie, które zostało wydane przez właściwego lekarza, tj. lekarza, o którym mowa w § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. W myśl tego przepisu właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 125, poz. 1317 ze zm.) zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych, o których mowa w ust. 2 i 3 (tj. jednostek orzeczniczych I i II stopnia). Stosownie do § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia, lekarz, o którym mowa w § 5 ust. 1, wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, zwane dalej "orzeczeniem lekarskim", i czyni to na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Podkreślić przy tym wypada, iż organ inspekcji sanitarnej w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia choroby zawodowej nie może kwestionować merytorycznej treści orzeczenia lekarskiego. Nie ma również prawa do dokonywania własnych ustaleń i samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Orzeczenie lekarskie ma walor opinii w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., której wiarygodność organ ocenia na podstawie art. 80 k.p.a. Dodać również należy, że jak wynika z ust. 2 § 8 ww. rozporządzenia, jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału. Powyższe prowadzi jednak do stwierdzenia, że postępowanie w tym zakresie ma charakter jedynie uzupełniający w odniesieniu do wydanych uprzednio orzeczeń lekarskich, stanowiących zasadniczy materiał dowodowy w tego rodzaju sprawach (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 107806 i wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2337/12). 9. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekając w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Organ II instancji, dysponując wyczerpująco zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i nie pozostającym ze sobą w sprzeczności, nie mógł bowiem wydać pozytywnego dla skarżącej orzeczenia. Wyjaśnić przy tym należy, iż podtrzymując decyzję organu I instancji, organ odwoławczy dysponował kartą narażenia zawodowego oraz orzeczeniem lekarskim [...]Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]czerwca 2013 r. i orzeczeniem lekarskim jednostki orzeczniczej II stopnia – Instytutu [...] w [...]z dnia [...]października 2014 r. nr [...]stwierdzającym brak podstaw do rozpoznania u K.O. choroby zawodowej - przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Wskazać również należy, że Instytut [...]w [...]w piśmie z dnia [...]lipca 2015 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w orzeczeniu z dnia [...]października 2014 r. Z powyższego wynika zatem, że orzeczenia lekarskie upoważnionych placówek medycznych, stanowiące podstawę zaskarżonej decyzji, wykluczyły u skarżącej rozpoznanie choroby zawodowej określonej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych. Organy inspekcji sanitarnej związane treścią tych opinii, w zakresie wiedzy medycznej, nie mogły więc wydać pozytywnego dla skarżącej orzeczenia. Wskazane związanie treścią opinii wynika z tego, że orzeczenie lekarskie właściwej jednostki orzeczniczej stanowi kluczowy środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi zastrzeżeń zgodnie ze swobodną oceną dowodów obowiązującą w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, iż organ inspekcji sanitarnej będąc związany ustaleniami orzeczeń diagnostycznych, nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie ma podstaw do przyjęcia, że rzeczywisty stan zdrowia strony kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących podstawę wydanych orzeczeń lekarskich. W analizowanej sprawie z obu orzeczeń lekarskich wynikają zgodne wnioski, iż ustalenia medyczne nie dawały podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej wymienionej w poz. 15 załącznika do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, a w aktach brak jest jakichkolwiek dowodów, które przeczyłyby twierdzeniom w nich zawartych. 10. Wobec zarzutów skargi, dostrzec nadto należy, iż orzeczenie lekarskie wydane na podstawie przepisów ww. rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, w postępowaniu administracyjnym może być zakwestionowane, ale jedynie pod względem formalnym, a to z uwagi na jego wydanie w niewłaściwej formie, bez uzasadnienia, czy przez nieuprawnionego lekarza, bądź uprawnionego lekarza lecz niezatrudnionego we wskazanej w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych jednostce organizacyjnej. Zakwestionowanie orzeczeń lekarskich jest także możliwe w przypadku, jeżeli w materiale dowodowym znajdują się orzeczenia lekarzy zatrudnionych w uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostkach organizacyjnych, które zawierają różne ustalenia (rozpoznania chorobowe). Jednak nawet w takiej sytuacji organ ani sąd administracyjny, nie jest uprawniony do weryfikacji treści merytorycznej orzeczeń lekarskich, co najwyżej organ może żądać uzupełnienia wydanej opinii, w sposób określony w § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, a to - w celu ujednolicenia stanowisk, usunięcia istniejących niejasności/wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 2908/12). Wskazane powyżej wątpliwości formalne odnoszące się do orzeczeń lekarskich, w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Orzeczenia wydane dla potrzeb niniejszej sprawy nie są ze sobą sprzeczne i przedstawiają jednolite stanowisko. Wszystkie aspekty związane z narażeniem zawodowym, zostały - w ocenie Sądu - w sprawie wyczerpująco wyjaśnione, a znalazło to swoje odzwierciedlenie w orzeczeniach lekarskich z dnia [...]czerwca 2013 r. i z dnia [...]października 2014 r. W związku z powyższym zarzuty skargi uznać należy za niezasadne. Sąd dostrzega raz jeszcze, iż zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o orzeczenia lekarskie, a te wydane zostały z uwzględnieniem oceny narażenia zawodowego. Sąd zauważa także, iż skarżąca kwestionując w skardze wydane dla potrzeb sprawy orzeczenia lekarskie, nie poddała ich skutecznie w wątpliwość. Nie wskazała na konkretne okoliczności sprawy, które nie zostały w tych opiniach wyjaśnione, bądź zostały wyjaśnione w sposób niezrozumiały lub pozostają w sprzeczności z innymi przeprowadzonymi dowodami. 11. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.