VII SA/Wa 828/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia na inwestorów obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oddala skargę Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2018r [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: [...]) po rozpatrzeniu odwołania A.S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. odstępującej od nakładania na inwestorów L.S. i M.S., obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane - tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem w zakresie budowy ogrodzenia pomiędzy nieruchomościami przy ul. [...] i [...] oraz pomiędzy ul. [...] i ul. [...] w W. -utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż wskutek pisma A.S. informującego o nieprawidłowościach przy budowie ogrodzenia pomiędzy nieruchomościami położonymi przy ul.[...] i [...] oraz pomiędzy ul. [...] i ul. [...] w W. organ I instancji dokonał w dniu [...].04.2017 r. oględzin z których wynika, iż na terenie posesji A. S. przy ul. [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, natomiast na posesji L.S. i M.S. przy ul. [...] realizowana jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Posesje rozdziela ogrodzenie zbudowane z 19 cm bloczków betonowych. Jednocześnie ustalono, iż wysokość ogrodzenia wynosi: - od strony posesji przy ul. [...] - ok. 272 cm; - od strony posesji przy ul. [...] - 270 cm; - od strony posesji przy ul.[...] - 215 cm i 216 cm. Stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2.20 m wymaga zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Tymczasem jak wynika z pisma Urzędu Miasta [...] z dnia [...] 06.2017 r. inwestorzy L. S. i M. S. nie dokonali zgłoszenia budowy ogrodzenia. Wobec powyższego, powiatowy organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane wydał w dniu [...].06.2017r postanowienie nr[...]. nakładające na inwestorów obowiązek przedłożenia wskazanych dokumentów celem legalizacji przedmiotowego ogrodzenia. Jednakże po ponownej analizie akt sprawy, jak również materiałów dowodowych zgromadzonych w trakcie odrębnego postępowania dotyczącego nieruchomości przy ul. [...] w W., organ I instancji ustalił, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ewid [..] przy ul. [...] w W. realizowana jest przez L.S. i M. S. na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia[...].10.2015 r. o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że działka inwestycyjna nr ewid. nr [...] jest działką zabudowaną. Dlatego też tryb prowadzonego postępowania naprawczego w sytuacji istnienia na działce obiektu budowlanego winien opierać się na art. 51 ustawy Prawo budowlane, z uwagi na fakt, że zrealizowane ogrodzenie związane jest z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym usytuowanym na przedmiotowej nieruchomości. W tym konkretnym przypadku należy uznać, iż ogrodzenie stanowi urządzenie techniczne (zgodnie z art. 3 pkt 9 wyżej cytowanej ustawy pod pojęciem urządzeń budowlanych należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak m. in. ogrodzenie). Realizacja ogrodzenia działki zabudowanej nie jest tożsama z wykonaniem ogrodzenia na działce niezabudowanej, w tej ostatniej sytuacji powstaje bowiem obiekt, o jakim mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Natomiast ogrodzenie działki już zabudowanej jest urządzeniem technicznym, związanym z istniejącymi już na działce zabudowaniami (wyrok NSA zdnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1781/07, wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1709/08). W konsekwencji powyższego, powiatowy organ nadzoru budowlanego uznając, iż podstawą do prowadzenia niniejszego postępowania winien być art. 51, nie zaś art. 49b ustawy Prawo budowlane, postanowieniem nr [...] z dnia[...].09.2017 r. uchylił własne postanowienie nr [...] z dnia[...].06.2017 r. Następnie postanowieniem nr [...] z dnia[...].10.2017 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego dopuścił jako dowód w sprawie dokumentację złożoną przez inwestorów w dniu [...]10.2017 r., a mianowicie: Inwentaryzację budowlaną ogrodzenia znajdującego się na granicy z działkami ewid. nr [...] a od strony frontu z ulicą [...] w W. sporządzoną w dniu[...].09.2017 r. przez inż. M.Z., posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej nr[...], legitymującego się przynależnością do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pod nr ewid.[...]; szkic z analizą położenia ogrodzenia trwałego względem granicy działki ewid. nr [...] sporządzony przez uprawnionego geodetę – S.K. (nr upr.[...]); zaświadczenie Prezydenta [...] nr [...] z dnia[...].09.2017 r. o zgodności budowy ogrodzenia na działce ewid. nr [...] w obrębie[...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla [...] oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wraz z aktem notarialnym (repertorium A nr[...]). Po analizie przedstawionych dokumentów organ I instancji decyzją Nr [...] z dnia[...].11.2017 r. odstąpił od nałożenia na inwestorów L.S. i M.S. Odwołanie od w/w decyzji organu I instancji w ustawowym terminie złożył A.S. przedstawiając opinię rzeczoznawcy budowlanego mgr inż. arch. P.M. z dnia[...].11.2017 r., która wskazuje na szereg nieprawidłowości w zakresie budowy spornego ogrodzenia. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż w rozpatrywanej sprawie zastosowanie mają przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego, bowiem jak wynika z protokołu oględzin Nr [...] z dnia[...].02.2018 r. na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, podpiwniczony o dwóch kondygnacjach naziemnych. Inwestycja zrealizowana jest na podstawie decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia[...].10.2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej L.S. i M.S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Dodatkowo ustalono, iż budynek mieszkalny został przyjęty do użytkowania. Zatem sporne ogrodzenie pełni rolę służebną w stosunku do użytkowanego budynku mieszkalnego. Bezspornym jest również, iż ogrodzenie zrealizowane jest bez dokonanego zgłoszenia, co potwierdza pismo Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu [...] dla Dzielnicy[...] z dnia[...].06.2017 r. Jak wynika z inwentaryzacji budowlanej ogrodzenia sporządzonej w dniu[...].09.2017 r. przez inż. M.Z. posiadającego uprawnienia budowlane nr [...] "wykonanie ogrodzenie jest zgodne z wytycznymi producenta Systemu Ogrodzeniowego [...]. W trakcie oględzin nie zauważono spękań ani zarysowań mogących świadczyć o złej pracy konstrukcji ogrodzenia. Nie zauważono również śladów uszkodzeń mechanicznych. Stan techniczny elementów konstrukcyjnych ogrodzenia oceniam jako bardzo dobry. Jakość wykonanych prac oraz użyte w tym celu materiały gwarantują bezpieczeństwo zarówno przebywających ludzi jak i ich mienia. " Natomiast z treści zaświadczenia nr [...] z dnia [...]09.2017 r. wydanego przez Prezydenta [...] wynika, że budowa ogrodzenia na działce ewid. nr [...] jest zgodna z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu odwoławczego ewentualne wady zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego nie mogą być już badane przez organ nadzoru budowlanego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto w trakcie przeprowadzonych oględzin przedstawiciel organu powiatowego nie stwierdził niezgodności wykonanego ogrodzenia ze sztuką budowlaną oraz zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Ponieważ celem postępowania prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, to zgodnie z powyższymi rozważeniami tutejszy organ nie znalazł podstaw do nakładania obowiązków na inwestorów obowiązków przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja w żaden sposób nie narusza przepisów prawa, na podstawie których została wydana, zaś organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego rozpatrzył przedmiotową sprawę w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy i uzasadnił swoje stanowisko w treści wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Organ II instancji w ramach przeprowadzonego postępowania odwoławczego nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji organu I instancji, w związku z czym należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Nr [...] z dnia[...].11.2017 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A.S. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania mających Istotny wpływ na wynik sprawy tj: 1) art. 15 k.p.a. poprzez brak ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i ograniczenia postępowania odwoławczego jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji, a przejawiającego się w m.in. w pominięciu przez organ opinii rzeczoznawcy budowlanego mgr inż. arch. P.M. przedstawionej przez skarżącego wraz z odwołaniem, nie dokonaniu analizy materiału dowodowego przedstawionego przez stronę skarżącą m.in. zdjęć, na których widać ubytki w ogrodzeniu, nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów strony skarżącej podnoszonych w odwołaniu; 2) art. 6, 7, 77 § 1, 80. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, poprzez uznanie, iż wybudowane ogrodzenie nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa podczas, gdy ogrodzenie posiada wadliwą konstrukcję i liczne ubytki, oraz poprzez błędną ocenę przedstawionego przez inwestora Zaświadczenia Prezydenta [...]w W. nr [...] z dnia[...].09.2017r o zgodności budowy ogrodzenia, i uznanie, że budowa ogrodzenia jest zgodna z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy analiza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dot. ogrodzeń posesji, wskazuje wprost, iż ogrodzenie inwestorów nie spełnia wymogów planu m.in. w zakresie dopuszczalnej wysokości, czy powierzchni zabudowy działki; nadto zaświadczenie to nie dotyczy części ogrodzenia od strony frontu posesji od ul.[...]; 3) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez poczynienie ustaleń na podstawie nieprawidłowo sporządzonego protokołu z oględzin z dnia[...].02.0218r do którego PINB załączył zdjęcia ogrodzenia zamalowując kolorem zielonym na części z nich ogrodzenie, w sposób który uniemożliwia ukazanie, iż sporne ogrodzenie zawiera liczne ubytki i uszkodzenia, na co wskazywała wielokrotnie strona skarżąca. II. Przepisów prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.51 ust.1 pkt.2 w zw. z art. 51 ust.7 i art. 3 pkt.9 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.) poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, w sytuacji gdy ogrodzenie wybudowane przez inwestorów nie może zostać zakwalifikowane jako urządzenie budowlane, bowiem w dniu przystąpienia do jego budowy działka inwestorów nie była zabudowana, nie było także podstaw do uznania związku funkcjonalnego i technicznego z obiektem budowlanym. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wraz zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą ostateczną decyzją organu administracji publicznej z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest decyzja[...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2017r, którą odstąpiono od nałożenia na inwestorów L. S. i M.S., obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wybudowanego ogrodzenia pomiędzy nieruchomościami przy ul. [...] i [...] oraz pomiędzy ul. [...] i ul. [...] w W. W ocenie sądu organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, iż postępowanie legalizacyjne winno być prowadzone w trybie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r- Prawo budowlane. Wbrew zarzutom skarżącego działka inwestycyjna nr ewid [...] przy ul. [...] w W. już w momencie jej zakupu przez inwestorów była ogrodzona i zabudowana budynkiem ( akt notarialny zakupu działki ). Inwestorzy uzyskali decyzję pozwalającą na rozbiórkę istniejącego budynku oraz ostateczną decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia[...].10.2015 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Z przeprowadzonych oględzin i wyjaśnień inwestorów oraz treści złożonej inwentaryzacji budowlanej, wynika, że w trakcie realizowanej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w 2016r ze względu na zły stan techniczny istniejącego ogrodzenia rozpoczęto wykonywanie nowego murowanego ogrodzenia na granicy z działkami nr[...], a od strony frontu z ulicą[...]. Do wykonania ogrodzenia został wykorzystany system ogrodzeniowy[...]. Fundamenty pod ogrodzenie zostały wykonane na budowie z betonu towarowego klasy C20/25 zbrojone prętami zbrojeniowymi 012. Ogrodzenie zostało wymurowane z bloczków z betonu wibroprasowanego. System ten poza względami estetycznymi cechuje się wysoką odpornością na uszkodzenia mechaniczne oraz niską nasiąkliwością. Zastosowano bloczki o wyglądzie kamienia łupanego. Do zakończenia budowy ogrodzenia pozostał jeszcze montaż daszków. Wykonywane ogrodzenie na granicy z działkami ewid. nr [...] jest ogrodzeniem pełnym zapewniającym komfort prywatności mieszkańców działek sąsiednich. Ogrodzenie wykonane jest zgodnie z wytycznymi producenta Systemu Ogrodzeniowego[...]. W trakcie oględzin nie zauważono spękań ani zarysowań mogących świadczyć o złej pracy konstrukcji ogrodzenia. Nie zauważono również śladów uszkodzeń mechanicznych. Stan techniczny elementów konstrukcyjnych ogrodzenia oceniony jako bardzo dobry. Jakość wykonanych prac oraz użyte w tym celu materiały gwarantują bezpieczeństwo zarówno przebywających w pobliżu ludzi, jak i ich mienia. Bezspornym jest, że inwestorzy nie dokonali zgłoszenia realizacji przedmiotowego ogrodzenia. Stosownie bowiem do art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2.20 m wymaga zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Niedopełnienie ww. obowiązku należy traktować jako samowolę budowlaną, w stosunku do której dopuszcza się prowadzenie postępowania naprawczego, o ile obiekt powstały w warunkach samowoli budowlanej wykonany jest zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i gdy jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku budowy ogrodzenia na działce zabudowanej (bez wymaganego zgłoszenia), zastosowanie znajdują przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego, gdyż takie ogrodzenie jest traktowane jako urządzenie techniczne związane z istniejącymi już na działce zabudowaniami zapewniające możliwość korzystania z niego zgodnie z przeznaczeniem. Z protokołu oględzin Nr [...] z dnia[...].02.2018 r. wynika, że na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, podpiwniczony o II kondygnacjach naziemnych. Inwestycja zrealizowana na podstawie decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia[...].10.2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Dodatkowo ustalono, iż budynek mieszkalny został przyjęty do użytkowania. Zatem sporne ogrodzenie pełni rolę służebną w stosunku do użytkowanego budynku mieszkalnego. Ponadto jak wynika z przedstawionej przez inwestorów inwentaryzacji geodezyjnej ogrodzenie realizowane jest w całości w granicach działki inwestycyjnej nr ewid. Nr[...]. Do zakończenia prac budowlanych pozostał jeszcze montaż daszków. Na podstawie przeprowadzonej wizji w terenie stwierdzono, że wszystkie prace zostały wykonane zgodnie z wytycznymi producenta oraz w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia. Ogrodzenie w znaczący sposób zwiększyło estetykę otoczenia oraz poprawiło bezpieczeństwo mieszkańców. Inwestorzy załączyli do akt sprawy zaświadczenie Prezydenta [...]nr [...] z dnia[...].09.2017r z którego wynika, że budowa ogrodzenia na działce ewid. nr [...] w obrębie [...] jest zgodna z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodzić należy się z organami nadzoru budowlanego, iż ewentualne wady zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego nie mogą być już badane przez organ nadzoru budowlanego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto na oględzinach przedstawiciel organu powiatowego nie stwierdził niezgodności wykonanego ogrodzenia ze sztuką budowlaną oraz zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Jak trafnie zaznacza organ nadzoru budowlanego celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie to jest bowiem ukierunkowane na usunięcie kolizji z prawem wykonywanych robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II OSK 2370/11). Wobec powyższych ustaleń organ nadzoru budowlanego słusznie wskazał na brak podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie odstępując od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust 1 pkt. 2 Prawa budowlanego ( por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006r., sygn. akt II OSK 1344/05 ). Zarzuty dotyczące przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy są bezzasadne podobnie jak zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Wbrew zarzutom skarżącego organ odwoławczy nie naruszył art. 15 k.p.a. poprzez ograniczenie się do kontroli zaskarżonej gdyż jak wynika z akt sprawy organ odwoławczy uzupełnił postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. zlecając przeprowadzenie dodatkowych oględzin. Załączona przez skarżącego opinia rzeczoznawcy budowlanego mgr inż. arch. P. M. z której wynika, że ogrodzenie posiada wadliwą konstrukcję i liczne ubytki, stanowi polemikę z przedstawioną przez inwestorów - Inwentaryzacją budowlaną ogrodzenia sporządzoną w dniu[...].09.2017 r. przez inż. M.Z. posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i legitymującego się przynależnością do[...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pod nr ewid.[...] oraz z ustaleniami poczynionymi w trakcie przeprowadzonych oględzin kwestionowanego ogrodzenia podczas których nie stwierdzono niezgodności wykonanego ogrodzenia ze sztuką budowlaną oraz zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Oceniając przeprowadzone postępowanie, Sąd stwierdza, że organy obu instancji przeprowadziły je z poszanowaniem przepisów proceduralnych. Organy wypełniły swoje ustawowe obowiązki i uzasadniły stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez art. 107 § 3 k.p.a. Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm )