VII SA/Wa 828/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2020 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku K. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z [...] listopada 2019 r., znak: [...] - utrzymał w mocy ww. własną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie GINB wyjaśnił, że decyzją z [...] listopada 2019 r., znak: [...], odmówił uchylenia decyzji PINB [...] (dalej: "PINB") z [...] sierpnia 2007 r., znak: [...], nakazującej A. S. rozbiórkę części obiektu budowlanego tj. nadbudowanej kondygnacji poddasza użytkowego istniejącego warsztatu samochodowego, wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] z obrębu [...]przy ul. [...] w [...]. K. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie ww. sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy GINB stwierdził, że decyzja z [...] listopada 2019 r., została wydana w trybie nadzwyczajnym art. 161 § 1 k.p.a. Przepis ten przewiduje możliwość uchylenia lub zmiany w niezbędnym zakresie każdej decyzji ostatecznej, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub ważnych interesów Państwa. Podstawowym celem postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 161 k.p.a., jest ustalenie, w jakim stopniu stan faktyczny odpowiada ustawowym przesłankom uchylenia decyzji ostatecznej, zawartym w tym przepisie. Ustalenie, że skutki wywierane przez decyzję ostateczną nie dadzą się zakwalifikować, jako stan zagrażający życiu lub zdrowiu ludzkiemu lub też grożący powstaniem poważnych szkód dla gospodarki narodowej albo dla ważnych interesów Państwa powoduje wydanie decyzji odmawiającej uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy GINB podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji z [...] listopada 2019 r., że będąca przedmiotem postępowania decyzja PINB z [...] sierpnia 2007 r., nakazującą A. S. rozbiórkę części obiektu budowlanego, tj. nadbudowanej kondygnacji poddasza użytkowego istniejącego warsztatu samochodowego, wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce przy ul. [...] w [...], nie wypełnia przesłanek, o których mowa w art. 161 § 1 k.p.a., w związku z tym nie występują podstawy do jej uchylenia. Przewidziana w art. 161 § 1 k.p.a. możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej odnosi się wyłącznie do ochrony w sytuacjach wyjątkowych wartości szczególnie cennych. Zagrożenie tych dóbr musi być realne, obiektywnie udowodnione (wykazane) i powinno wynikać przede wszystkim z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z jej wykonania. Wobec tego, organ podejmujący decyzję o zmianie lub uchyleniu decyzji ostatecznej z powołaniem się na art. 161 § 1 k.p.a., ma obowiązek wykazać, że istotnie zachodziła w sprawie sytuacja (stan zagrożenia) w nim określona. Zagrożenie, o jakim mowa w art. 161 § 1 k.p.a., powinno dotyczyć podstawowego dobra o tak wysokiej randze, że uzasadnione jest przyznanie mu przewagi nad indywidualnymi prawami adresata decyzji. Z uwagi na sformułowanie zawarte w art. 161 § 1 k.p.a. (niemożność usunięcia stanu zagrożenia w inny sposób) tryb ten w doktrynie określany jest mianem subsydiarnego, albowiem zastosowanie tego przepisu znajduje zastosowanie dopiero po wyeliminowaniu innych trybów wzruszenia decyzji ostatecznej. Omawiany przepis nie może być wykorzystywany do takich zmian decyzji ostatecznych, które są wynikiem odmiennej oceny stanu faktycznego, jeżeli nie występuje bezpośrednie zagrożenie (por. wyrok NSA z dnia 16.05.2006 r" sygn. akt: I OSK 889/05 oraz wyrok NSA z dnia 10.06.2011 r" sygn. akt: II OSK 997/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 04.23.2013 r" sygn. akt: I SA/Wa 356/13). W ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 161 k.p.a. organ nadzoru nie dokonuje ponownego ustalenia i oceny prawnej stanu faktycznego odnoszącego się do istoty sprawy zakończonej ostateczną decyzją (którą to oceną jest związany), ale bada tę sprawę wyłącznie w aspekcie określonych tym przepisem przesłanek - ocenia wyłącznie to, czy występuje stan zagrożenia wartości, o których mowa w tym przepisie, a następnie - czy w związku z wystąpieniem realnego zagrożenia wskazanych dóbr, istnieje konieczność eliminacji niewadliwej w stopniu kwalifikowanym decyzji z obrotu prawnego. Dlatego też organ uznał, że brak jest podstaw do uznania za zasadny zarzut naruszenia przez GINB art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. Podnoszone przez K. S. argumenty obciążenia finansowego kosztami rozbiórki nie pozwalają na uznanie wystąpienia stanu zagrożenia życia lub zdrowia zgodnie z art. 161 § 1 k.p.a. Ponadto okoliczność, że sporna nadbudowa została wykonana ponad 22 lata temu przez poprzednika prawnego A. S., a także wskazywanie na możliwość pozbawienia miejsca zamieszkania skarżącego i jego najbliższej rodziny poprzez wykonanie nakazu rozbiórki nadbudowanej kondygnacji poddasza użytkowego warsztatu samochodowego, nie świadczy o istnieniu stanu zagrożenia, o jakim stanowi omawiany przepis. Nakaz rozbiórki samowolnej nadbudowy garażu nie powoduje zagrożeń, o których mowa w art. 161 § 1 k.p.a. W decyzji z [...] sierpnia 2007 r., organ powiatowy wskazał, że nadbudowa garażu jest użytkowana, jako sklep samochodowych części zamiennych. Wskazywanie na okoliczność wyczerpania innych trybów nadzwyczajnych, jako na przesłankę zastosowania art. 161 k.p.a., nie kwalifikuje się do zastosowania ww. przepisu, który ma zastosowanie tylko w sytuacjach wyjątkowych, wywołanych zdarzeniami nadzwyczajnymi, bezpośrednio zagrażającymi życiu lub zdrowiu ludzkiemu oraz pod warunkiem, że w inny sposób nie można usunąć tego zagrożenia. Z analizy akt sprawy nie wynika, aby stan taki zaistniał. Zdaniem organu, brak jest bezpośredniego związku pomiędzy treścią decyzji, a niebezpieczeństwem dla zdrowia i życia ludzkiego. Mając powyższe na uwadze, GINB po ponownym przeanalizowaniu sprawy stwierdził, że podnoszone zarzuty w żaden sposób nie mogą stanowić podstawy do wzruszenia ostatecznej decyzji PINB z [...] sierpnia 2007 r., ponieważ ani treść decyzji ani jej wykonanie nie stwarzają realnego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego. Z tą decyzją nie zgodził się skarżący, który pismem datowanym na [...] marca 2020 r., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i "w konsekwencji wycofanie z obrotu prawnego decyzji [...] [...] z dnia [...] sierpnia 2007". Uzasadniając skargę skarżący wyjaśnił, że budynek, który stanowi przedmiot sprawy został postawiony przez jego ojca w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Budynek w wersji pierwotnej był parterowy. Ze względu na problemy z materiałami, budowa ciągnęła się bardzo długo. W jej trakcie ojciec skarżącego doszedł do wniosku, że właściwe było by zmienienie stropodachu na dach dwuspadowy, w celu lepszego odprowadzania opadów. Nie było możliwości o staranie się o pozwolenie na podniesienie budynku do poziomu sąsiadującego, istniejącego budynku, gdyż w tamtym czasie istniały stare plany, które przewidywały przebudowę ulicy [...]w czteropasmową arterię komunikacyjną, która miała stanowić drogę tranzytową przez miasto i tym samym wyburzenie wszystkich budynków przy ulicy. Ojciec skarżącego, zamiast zmiany pokrycia dachu, dobudował piętro nad istniejącym budynkiem, realizowanym według pozwolenia na budowę wydanego w grudniu 1978r. Na zmianę konstrukcji dachu dokonał stosownego zgłoszenia do Wydziału Architektury Urzędu [...]. Na wniosek sąsiadów, organ wszczął postępowanie o samowolę budowlaną. [...]grudnia 1997 r. Wojewoda [...], decyzją znak [...] umożliwił skarżącemu legalizację odstępstw od projektu budowlanego i dokończenia budowy, ale sąsiedzi - wykorzystując ówcześnie obowiązujące przepisy - ponownie zablokowali budowę. W międzyczasie plany przebudowy ulicy [...] się zmieniły, droga pozostała i pozostanie w szerokości istniejącej. W 2005 r., na dalszej części działki, jako kontynuację istniejących budynków, skarżący uzyskał warunki zabudowy budynku trzykondygnacyjnego, gdyż w dalszym sąsiedztwie właśnie takie budynki się znajdują. Mając na uwadze, że rozpoczęte prace nigdy nie zostały odebrane (budynek znajdował się w trakcie budowy), a w roku 2018 został wykonany projekt powykonawczy, skarżący chciał dokonać legalizacji samowoli budowlanej. Część samowolnie nadbudowanej kondygnacji stanowi mieszkanie skarżącego i dokonanie rozbiórki spowoduje jego dewastację i konieczność przebudowy reszty mieszkania, a na czas rozbiórki duże problemy mieszkaniowe jego rodziny. Dodatkowo rozbiórka i późniejsze postawienie budynku z pozwoleniem na budowę w żaden sposób nie zmieni stanu istniejącego obecnie. Rozbiórka wiąże się z wysokimi kosztami, a w konsekwencji – po uzyskaniu pozwolenia – skarżący wybuduje taki sam obiekt, znowu ponosząc wysokie koszty. Przedmiotowy zaś obiekt znajduje się na działce budowlanej zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, nie stanowi żadnego zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi, nie pogarsza warunków zdrowotnych w najbliższym otoczeniu. Ponadto skarżący wyjaśnił, że decyzje wysyłano na jego adres zameldowania, a nie wskazany przez ojca adres do korespondencji, co spowodowało, że decyzje nie zostały mu skutecznie doręczone i został pozbawiony prawa do ich terminowego zaskarżenia. Nakaz rozbiórki jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów Prawa budowlanego. Zastosowanie tej sankcji rodzi nieodwracalne lub trudne do usunięcia skutki. Dlatego nie można jej stosować w sytuacjach, w których istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Należy też podkreślić, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym – zgodnie z art. 135 p.p.s.a. - sąd meriti stosuje również przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że obie decyzje GINB były prawidłowe, a skarga nie była zasadna. Na wstępie należy podkreślić – na co słusznie zwrócił uwagę GINB – że postępowanie zakończone kwestionowaną decyzją toczyło się w szczególnym, nadzwyczajnym trybie, wyznaczonym dyspozycją art. 161 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi uprawnienie dla ministra (lub innego naczelnego organu równorzędnego) do uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji w stanie nagłej konieczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że GINB poprawnie ustalił ograniczenie przedmiotowego zakresu stosowania art. 161 § 1 k.p.a. w tej sprawie. To ograniczenie wynika bowiem z określonej w ww. przepisie przesłanki, zgodnie z którą dopuszczalne jest uchylenie ostatecznej decyzji, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów państwa. "Przez "inny sposób" należy rozumieć przewidziane w przepisach Kodeksu przypadki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych. Oznacza to, że organ administracji publicznej, który zamierza zastosować przepis art. 161 § 1 i 2, powinien ustalić, czy dana decyzja ostateczna nie jest dotknięta wadą uzasadniającą wznowienie postępowania (art. 145 § 1), stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1) względnie czy nie jest to decyzja, na mocy której strona nie nabyła prawa (art. 154), bowiem są to przesłanki negatywne uniemożliwiające zastosowanie komentowanego przepisu" (por. komentarz do art. 161 k.p.a. w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020). Nie jest sporne ani w literaturze, ani w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przewidziana w art. 161 § 1 k.p.a. możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej odnosi się wyłącznie do ochrony (w sytuacjach wyjątkowych) wartości szczególnie cennych. Zagrożenie tych dóbr musi być realne, obiektywnie udowodnione (wykazane) i powinno wynikać przede wszystkim z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z jej wykonania. Zagrożenie, o którym mowa w art. 161 § 1 k.p.a. powinno dotyczyć dobra podstawowego (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 4 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 356/13, CBOSA). Jak podkreśla się w literaturze (op. cit.) art. 161 § 1 k.p.a. ma zastosowanie wówczas, gdy przez wykorzystanie przewidzianych w k.p.a. instytucji prawnych zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych, albo wznowienia postępowania, nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu. Organ administracji publicznej natomiast nie jest uprawniony do uchylania lub zmiany decyzji ostatecznej w tym trybie, jeżeli przepisy szczególne zobowiązują organ do podejmowania przewidzianych w nich działań prawnych lub faktycznych w celu usunięcia stanu zagrożenia dla tych dóbr, np. przepisy Prawa budowlanego. Należy w całości podzielić też słuszne stanowisko, jakie przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 10 maja 1984 r., II sygn. akt SA 1989/83, (ONSA 1984/1, poz. 45), że: "przepisy art. 161 § 1 i § 2 k.p.a. upoważniają naczelne organy administracji państwowej (...) do uchylenia lub zmiany w niezbędnym zakresie każdej decyzji ostatecznej, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Przepisy te więc stanowią odstępstwo od podstawowej zasady, jaką jest stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych. Odstępstwo to dopuszczone zostało tylko w sytuacjach wywołanych zdarzeniami nadzwyczajnymi, które w sposób bezpośredni zagrażają m.in. życiu lub zdrowiu ludzkiemu i pod warunkiem, że w inny sposób nie można usunąć tego zagrożenia". Organ, po przeprowadzeniu postępowania, którego celem jest ustalenie istnienia określonych w art. 161 § 1 k.p.a. przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, wydaje decyzję, w której - gdy stwierdzi brak przesłanek kodeksowych - odmawia jej uchylenia. Wskazywane przez skarżącego we wniosku oraz w skardze do tut. Sądu okoliczności faktyczne nie wyczerpują przesłanki ani stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu, ani niebezpieczeństwa powstania poważnych szkód dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Nie negując dolegliwości finansowych i mieszkaniowych, jakie niesie ze sobą decyzja PINB z [...] sierpnia 2007 r., znak: [...], nakazująca skarżącemu rozbiórkę części obiektu budowlanego tj. nadbudowanej kondygnacji poddasza użytkowego, wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce przy ul. [...] w [...], to słusznie stwierdził organ, że dolegliwości te nie są podstawą do zastosowania art. 161 § 1 k.p.a. Jak zasadnie stwierdził WSA w Warszawie, orzeczenie nakazu rozbiórki, będące rozstrzygnięciem związanym z wyraźnym zaistnieniem podstawy do wydania tego rodzaju aktu, a niewynikającej ze swobodnej oceny sprawy w ramach uznania administracyjnego, ma ten skutek, że późniejsze podnoszenie okoliczności będących następstwem zmiany nastawienia strony lub nawet zmiany przepisów prawnych - planistycznych, nie może podważyć decyzji nakazującej rozbiórkę. Nie może to w szczególności nastąpić w trybie art. 161 k.p.a. Taka wykładnia wskazanego przepisu stanowiłaby działanie contra legem jak i byłaby przejawem "prawotwórczej wykładni prawa" (wyrok z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2243/18, CBOSA). Należy też podkreślić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 161 § 1 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego ustalania, bądź ponownego oceniania przez organ je prowadzący stanu faktycznego odnoszącego się do istoty sprawy już zakończonej decyzją ostateczną (czy też do jej weryfikacji). Właściwy organ, działając w trybie art. 161 k.p.a., jest związany wszystkimi ustaleniami tejże decyzji ostatecznej. W ramach takiego nadzwyczajnego postępowania organ nie dokonuje więc ponownego ustalenia i oceny prawnej stanu faktycznego odnoszącego się do istoty sprawy zakończonej ostateczną decyzją, ale bada sprawę wyłącznie w aspekcie określonych w art. 161 § 1 k.p.a. przesłanek, a więc wyłącznie, czy występuje stan zagrożenia wartości, o których mowa w tym przepisie i czy w związku z wystąpieniem realnego zagrożenia wskazanych dóbr, istnieje konieczność eliminacji niewadliwej w stopniu kwalifikowanym decyzji z obrotu prawnego. Niewątpliwie zaś, techniczne wykonanie rozbiórki z zachowaniem wskazanych w decyzji rozbiórkowej zasad bezpieczeństwa nie stwarza realnego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego. Zastosowanie art. 161 § 1 k.p.a. w celu ochrony życia lub zdrowia ludzkiego jest możliwe tylko w przypadku istniejącego w rzeczywistości stanu zagrożenia tych dóbr. Zagrożenie tych dóbr musi być realne, obiektywnie udowodnione (wykazane) i powinno wynikać z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z jej wykonywania (por. np. wyrok NSA z 14 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1763/15, CBOSA). Dlatego też, wobec niewystąpienia w niniejszej sprawie przesłanek z art. 161 § 1 k.p.a., GINB nie miał podstawy prawnej do wydania w tym trybie decyzji zgodnej z oczekiwaniami skarżącego. Gdyby w takim stanie faktycznym decyzję PINB z [...] sierpnia 2007 r. uchylił, to dopuściłby się rażącego naruszenia prawa w postaci art. 161 § 1 k.p.a., co powodowałoby nieważność takiej decyzji (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.). Zarzut skarżącego, że organ doręczał korespondencję (w tym decyzję) na jego adres zamieszkania, a nie na wskazany przez jego ojca adres dla doręczeń jest nieskuteczny – adresatem decyzji wydawanej w trybie art. 161 § 1 k.p.a., jako wnoszący podanie do organu, był bowiem skarżący, a nie jego ojciec. Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.