VII SA/Wa 830/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Mariola Kowalska, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2006 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala, II.zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego J.K. z Kancelarii Prawniczej "[...]" spółka komandytowa w W. przy ul. [...] lok. [...] kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) stanowiącą 22% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. znak: [...], działając na podstawie art. 157 § 3 kpa, odmówił wszczęcia, na wniosek H. i H. S., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2001 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wniosek H. i H. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2001 r., utrzymanej w mocy decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2000 r. udzielającą J. W. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego częściowo podpiwniczonego, zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w W., wpłynął do organu w dniu [...].10.2005 r., przekazany pismem Ministra Infrastruktury z dnia [...].10.2005 r. Organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek zbadać w pierwszej kolejności, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Na podstawie art. 1 pkt 49 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane orz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 718) z dniem 11.07.2003 r. wszedł w życie przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, który stanowi, iż stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Niniejsze postępowanie wszczęto wnioskiem z dnia [...] września 2005 r., tj. po wejściu w życie nowelizacji Prawa budowlanego, tak więc należało z przyczyn podmiotowych, orzec o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2001 r. Po rozpatrzeniu wniosku H.i H. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wskazał, iż w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych (opisanych w rozdziałach 12 i 13 działu II kpa) stosuje się te same przepisy dotyczące ustalenia prawa danego podmiotu do udziału w postępowaniu co w postępowaniach zwykłych. Przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, w ocenie organu, należy traktować jako przepis szczególny, ograniczający zastosowanie przepisu ogólnego tj. art. 28 kpa stanowiącego, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ podkreślił nadto, iż w skarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. nie dokonano oceny legalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2001 r., a jedynie ustalono prawo wnioskodawców do udziału w postępowaniu mającym na celu zbadanie legalności kwestionowanej przez nich decyzji, a oceny prawa określonego podmiotu do udziału w postępowaniu dokonuje się na gruncie przepisów obowiązujących w chwili jej dokonywania. Wnioskodawcy nie byli inwestorami przedmiotowej inwestycji i zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie mogą zostać uznani za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2001 r. Skargę na powyższą decyzję wniosła H. S., zarzucając, iż organ nie dokonał merytorycznej kontroli decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca podnosi także, iż zainicjowane przez nią postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].09.2001 r. jest nowym, odrębnym postępowaniem, do którego nie ma zastosowania art. 59 ust. 7 znowelizowanego Prawa budowlanego. Kwestionowane decyzje zapadły w roku 2000 i 2001, kiedy cytowany przepis nie obowiązywał, a skarżąca wraz z mężem brała udział w całym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż w sprawie niniejszej tego typu wady i uchybienia nie występują. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wobec ustalenia, iż składający wniosek nie są stroną przedmiotowego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa (art. 157 § 3 kpa). Stosownie do brzmienia art. 28 kpa stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, kto żądając czynności organu ze względu na swój interes prawny, domaga się wydania określonego aktu. Istotną cechą "strony" w myśl art. 28 kpa jest to, że jest ona podmiotem własnych praw (interesów prawnych) lub obowiązków, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Należy w tym miejscu podzielić pogląd, reprezentowany zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie, że pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kpa, może być wyprowadzone jedynie z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 1995 r. I SA 1326/93). Krąg podmiotów biorących udział w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, a co za tym idzie również postępowanie o stwierdzenie nieważności takiego pozwolenia, został przez ustawodawcę ograniczony jedynie do inwestora, poprzez wprowadzenie z dniem 11.07.2003 r., ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane i zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718) normy art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego – normy prawa materialnego, z którego wywodzi się pojęcie strony w rozumieniu art. 28 kpa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest postępowaniem odrębnym i nadzwyczajnym i w tej kwestii należy zgodzić się z twierdzeniem skarżących. Postępowanie to może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa). Podstawowe znaczenie ma określenie stron tego postępowania, zwłaszcza wszczynanego na żądanie strony, bowiem na wstępie powstaje kwestia, czy osoba domagająca się wszczęcia takiego postępowania jest stroną legitymowaną do wystąpienia z takim żądaniem. W przypadku tego szczególnego postępowania nie ma zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 kpa. Zgodnie z art. 157 § 3 kpa wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego I SA 2128/02, M.P. 2003/4/47). Kontroli tej dokonuje się według przepisów obowiązujących w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i z tego względu wbrew twierdzeniom skargi, istotne znaczenie ma zmiana przepisów materialnoprawnych w lipcu 2003 r., a więc przed tą datą (24.09.2005 r.) złożenia wniosku. Bezspornym jest, iż oceny legalności decyzji administracyjnej w trybie stwierdzenia nieważności dokonuje się na gruncie przepisów prawa obowiązującego w dniu jej wydania, co oznacza, iż organ według tych przepisów kontroluje czy nie jest ona dotknięta którąkolwiek z wad opisanych w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Kwestia jednak kręgu podmiotów majach przymiot strony w tym konkretnym postępowaniu winien być ustalony w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie zgłoszenia wszczęcia takiego postępowania. Z tych względów należy uznać, iż skarżąca mimo, że była stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, przymiot ten utraciła z chwilą wejścia w życie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, a konsekwencją tego była prawidłowa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2001 r. nr [...]. Reasumując Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).