VII SA/Wa 831/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi (...) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2015 r. znak (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) stycznia 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwany dalej k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia (...) na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) maja 2011 r. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: W dniu (...) maja 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej – działce nr (...) w miejscowości (...). Następnie postanowieniem z dnia (...) maja 2011 r. PINB w (...) na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) wstrzymał inwestorowi: (...) prowadzenie robót budowlanych polegających na wykonaniu utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej – działce nr (...) w miejscowości (...), w celu wykonania przejazdu, realizowanych bez wymaganego zgłoszenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) decyzją z dnia (...) maja 2011 r. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) nie nałożył na inwestorów(...) obowiązku wykonania czynności ani robót budowlanych, przy robotach budowlanych polegających na wykonaniu utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej – działce nr (...) w miejscowości (...), ponieważ roboty te zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wprawdzie inwestor wykonał roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu bez wymaganego prawem zgłoszenia zamiaru wykonywania tych robót do właściwego organu, to na podstawie przeprowadzonej kontroli nie stwierdzono aby zostały wykonane niezgodnie ze sztuką budowlaną oraz ich jakość nie budzi zastrzeżeń. Roboty nie naruszają również ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy (...). W dniu (...) stycznia 2014 r. skarżący (...) wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) maja 2011 r. powołując się na przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) września 2014 r. na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) maja 2011 r. Stwierdził, że (...) nie posiada interesu prawnego, wskazał, że wprawdzie z inicjatywy (...) zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowalnej, to stroną postępowania był tylko inwestor, będący jednocześnie właścicielem działki nr (...).(...) był informowany o sposobie załatwienia sprawy w trybie skargowym. Organ wskazał, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, że działka będąca własnością (...) graniczy bezpośrednio z działką, na której były prowadzone roboty budowlane, jednakże roboty budowlane polegające na utwardzeniu działki budowalnej zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, ich jakość nie budzi zastrzeżeń, oraz nie naruszają ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy (...). Ponadto nie oddziaływują ani w sposób bezpośredni ani pośredni w prawa przysługujące mu do swej nieruchomości, nie ograniczają oraz nieumożliwiają korzystania z przysługujących mu do niej praw. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie podzielił stanowisko organu I instancji, że (...) nie posiada interesu prawnego do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) maja 2011 r. Podkreślił, że brak jest podstaw do przyjęcia, że wykonane utwardzenie utrudni skarżącemu korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Decyzja PINB w (...) z dnia (...) maja 2011 r. nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach skarżącego, oraz nie wpływa na jego prawa i obowiązki. Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył (...) wnosząc o jego uchylenie i poprzedzającego go postanowienia. Zarzucił podstępne wydanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) maja 2011 r. bez powiadomienia o nim skarżącego, co uniemożliwiło mu skuteczne wystąpienie z obroną swoich praw. Wniósł o wydanie decyzji zabraniającej budowy ciągu komunikacyjnego, po wcześniejszej decyzji o rozbiórce wadliwe ulokowanego. Zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 157 § 1 i 2, art. 28, art. 61 § 1 i 4, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Przedmiotem sądowej kontroli, w rozpoznawanej sprawie, było postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) maja 2011 r. odmawiającej nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych. Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięć obarczonych najcięższymi wadami prawnymi. Ten tryb postępowania umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną, rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Tryb ten, może zostać uruchomiony tylko w przypadkach, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Według natomiast art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Podstawą prawną orzeczenia organu wydającego postanowienie pierwszoinstancyjne, był przepis zawarty w art. 61a k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten wskazuje, że orzec można o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Z przyczynami podmiotowymi mamy do czynienia, m.in. wtedy, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności złoży podmiot niebędący stroną w sprawie. Z taką sytuacją mamy do czynienia z niniejszej sprawie. Sąd zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organy, iż w niniejszej sprawie należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji bowiem skarżący żądający wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie posiada przymiotu strony. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy kto ma interes prawny. Tak więc osoba, która składała wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego na podstawie, którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko zatem taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. W postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) maja 2011 r. skarżący nie brał udziału, nie otrzymał decyzji, z tego powodu czyni zresztą podstawowy zarzut w skardze. Sprawa o stwierdzenia nieważności tej decyzji jest jednak nową sprawą administracyjną, a organ powinien ustalić interes prawny strony w oparciu o obowiązujący stan prawny w dacie złożenia wniosku. Skarżący wprawdzie jest właścicielem nieruchomości graniczącej z działką nr (...), na której wykonano roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu, ale samo sąsiedztwo z działka inwestycyjną nie przesądza o istnieniu interesu prawnego. Wykonane roboty nie oddziaływują ani w sposób bezpośredni ani pośredni w prawa przysługujące mu do swej nieruchomości, nie ograniczają oraz nieumożliwiają korzystania z przysługujących mu do niej praw. Należy zgodzić się także z organem, że w sytuacji, gdy decyzja którą kwestionuje skarżący wobec stwierdzenia, że roboty te zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, nie naruszają ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, a ich jakość nie budzi zastrzeżeń - nie ograniczy zagospodarowania nieruchomości będącej własnością skarżącego. W tym stanie rzeczy należało orzec, że skarga jest nieuzasadniona, a wobec tego, że Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, które mogłoby skutkować uchyleniem decyzji, skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako nieuzasadnioną oddalił.