VII SA/Wa 831/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi L. F. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę oddala skargę VII SA/WA 831/16 UZASADNIENIE Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] lutego 2016r. [...] na podstawie art 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.), art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia L. F. - utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2015 r. [...] , odmawiające uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę budynku przemysłowego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] [...] w [...] . Organ podkreślił, że powstały ok. 1909 r. obiekt jest charakterystycznym przykładem historycznej architektury produkcyjnej, zachowanym w stosunkowo nieprzekształconym stanie. Stanowi on utrwalony tradycją element pejzażu miasta przemysłowego, a jego wieża jest uwarunkowaną historycznie lokalną dominantą. Wskazał na ochronę konserwatorską obiektu zawartą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...].11.2004 r. nr [...] oraz ekspertyzę techniczną mgr. inż. R. K. , załączoną do projektu rozbiórki. Podkreślił, że ww. opracowaniu nie wykazano braku technicznych możliwości zachowania budynku i jego adaptacji, a największy stopień erozji odnotowano w stosunku do elementów wykończeniowych i niektórych drewnianych elementów konstrukcyjnych, które kwalifikują się jednak do naprawy, wzmocnienia, nawet przy założeniu częściowej wymiany. Dalej przytoczył art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane podnosząc, że na stronie internetowej Biuletynu informacji Publicznej Miasta [...] opublikowano wykaz zabytków umieszczonych w gminnej ewidencji zabytków m.in. ww. zespół pofabryczny. Do akt dołączono kopię karty adresowej ww. zabytku, wykonaną [...].08.2010 r. Następnie wskazał na § 20 pkt 3 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, zgodnie z którym dotychczas wykonane karty adresowe zabytku nieruchomego stają się kartami adresowymi zabytku nieruchomego w rozumieniu niniejszego rozporządzenia i stwierdził, że umieszczenie ww. zabudowy w gminnej ewidencji zabytków nie budzi zatem wątpliwości. Dalej organ wyjaśni, iż przepisy prawa nie przewidują obowiązku informowania właścicieli zabytków o włączeniu nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków oraz zapewniania im udziału w procesie w przedmiotowym zbiorze. W świetle art. 4 cyt. ustawy o ochronie zabytków przyjąć należy, że wszystkie działania organu konserwatorskiego winny być podejmowane dla zapewnienia odpowiednich warunków, umożliwiających zachowanie zabytków we właściwym stanie, ich odpowiedniego zagospodarowania i utrzymania, zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, udaremnienia niszczenia i właściwego korzystania z zabytków. W związku z powyższym organ ochrony zabytków rozstrzyga w tej sprawie, czy projektowane prace są dopuszczalne ze stanowiska konserwatorskiego, tj. czy nie naruszają wartości zabytkowych chronionego obiektu. Z materiału dowodowego wynika, iż zabudowa przeznaczona do rozbiórki stanowi przykład stosunkowo dobrze zachowanego kompleksu industrialnego z początków XX w. w [...], a tym samym jest dokumentem historii przemysłu miasta i cennym źródłem do badań nad dziejami kultury materialnej. O istotnej roli ww. nieruchomości dla krajobrazu kulturowego miasta świadczy również objęcie budynku ochroną konserwatorską w ww. miejscowym planie obejmującym obszar w rejonie ulic [...],[...],[...] i [...]. Stosownie do § 6 ust. 2 ww. planu, obiekt stanowi charakterystyczny element zabudowy, świadczący o tradycji miasta przemysłowego i przewidziany jest do trwałej adaptacji z zachowaniem charakterystycznych form i faktur. Rozbiórka zabudowań przy ul. [...] w [...] byłaby zatem i niezgodna z ww. aktem prawa miejscowego. Odnosząc się do ekspertyzy mgr. inż. R. K. organ zauważył, że podstawą jej sporządzenia były m. in. wizje lokalne w maju 2015 r. ze szczegółowymi oględzinami, szkicami, pomiarami oraz odkrywkami. Dlatego twierdzenie, iż ekspertyzę wykonano z pominięciem bezpośredniej wizji przedmiotu, jest nieuzasadnione. Autor opinii odnotował znaczące zużycie substancji materialnej, zawilgocenia ścian i korozję biologiczną, liczne ubytki warstw wykończeniowych oraz znaczne zniszczenia drewnianych elementów konstrukcyjnych. Nie stwierdził jednak, by budynek groził katastrofą budowlaną bądź by naruszona była jego statyka. Nie wykluczono możliwości przeprowadzenia remontu ze względów technicznych i wyliczono działania umożliwiające adaptację budynku. Podkreślono jedynie, iż remont obiektu jest nieuzasadniony ze względów ekonomicznych. Organ ochrony zabytków nie ocenia jednak opłacalności ekonomicznej zachowania nieruchomości. Do jego zadań należy wyłącznie analiza planowanych prac budowlanych lub rozbiórkowych w kontekście zachowanych wartości zabytkowego obiektu lub obszaru, a nie ocena stanu technicznego konstrukcji nieruchomości. W omawianej sytuacji organ miał jednak do dyspozycji ww. ekspertyzę techniczną sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Skargę na powyższe postanowienie złożył L. F. zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego w postaci: art. 21 w związku z art. 64 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, art. 19 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (u.o.z.) 2] naruszenie prawa procesowego w postaci: art. 22 u.o.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, art. 8 i 10 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, art. 91 ust. 4 u.o.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Skarżący przedstawił przebieg postępowania i wskazał, że skarżone postanowienie jest niezgodne z obowiązującym prawem. Narusza przy tym gwarancje i wolności konstytucyjnie tj. art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. Ponadto jest niezgodne z zasadą proporcjonalności wymienioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przy dokonywaniu wpisu do gminnej ewidencji zabytków, jako właściciel nieruchomości objętej wpisem, skarżący został bowiem pozbawiony jakiegokolwiek udziału w czynnościach. Nie poinformowano o dokonanym wpisie, co prowadzi do rażącej dysproporcji w ochronie praw właścicieli w stosunku do ochrony przyznawanej w ramach postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków. Art. 21 ust. 1 Konstytucji RP traktuje tymczasem o ochronie własności przez Rzeczpospolitą Polską. W myśl art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prawo to podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej. Tymczasem w świetle tego, jak kształtuje się ochrona prawa własności w przypadku zabytków wpisanych do rejestru zabytków a tych objętych ochroną konserwatorską w gminnej ewidencji zabytków, nie można mówić o zachowaniu jakiejkolwiek równości w ochronie prawa własności. Ponadto postanowienie narusza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności w ten sposób, że prowadzi do dysproporcji pomiędzy ochroną zabytków a poszanowaniem praw właścicieli, która przy innych formach ochrony zabytków wskazanych w art. 7 u.o.z. nie występuje. Z zasady proporcjonalności wynika wymóg stosowania takich środków prawnych, które są skuteczne oraz niezbędne, czyli jak najmniej uciążliwe dla podmiotów, których prawa i wolności są ograniczane. Ingerencja musi pozostawać zatem w racjonalnej i właściwej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie (wyrok TK z 22 maja 2007 roku, sygn. akt SK 36/06], Brak proporcjonalności celów w stosunku do środków stosowanych w celu ich osiągnięcia, jak występuje tylko przy jednej formie ochrony zabytków prowadzi nadto do naruszenia art. 2 Konstytucji RP gwarantującego sprawiedliwość społeczną i wyważenie interesu ogółu i interesów jednostki. Skarżący podał, że na konieczność ochrony prawa własności w kontekście opieki nad zabytkami wskazuje linia orzecznicza przyjmowana na gruncie art. 19 u.o.z. Granice ochronnej strefy konserwatorskiej nie mogą być kształtowane przez organ planistyczny dowolnie. Jako ingerujące w sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, powinny być one bezwzględnie zgodne z zasadą proporcjonalności. Dokonując wyboru objęcia terenu ochroną konserwatorską w planie, a następnie - co do zakresu ingerencji w uprawnienia właścicielskie dysponentów terenów, które znalazły się w takiej strefie ochronnej, organ planistyczny powinien kierować się względem na jak najmniejszą uciążliwość nakładanych ograniczeń oraz ich niezbędność dla osiągnięcia określonego celu w postaci ochrony zabytków, na co wskazuje stylizacja przepisu oraz zawarte w nim określenie "w miarę potrzeby" (zob. m.in. wyrok SN z 3 listopada 1993 roku, Ell ARN 49/93, OSN 1994/9/181). Mając na względzie interes ogółu, gmina nie może tracić z pola widzenia interesów prawnych poszczególnych obywateli. Właściciele nieruchomości mogą oczekiwać, że gmina będzie to czyniła tak, aby ograniczyć ingerencję w sferę praw własnościowych do niezbędnego minimum, dając dowody racjonalności poszczególnych rozwiązań (wyrok WSA we Wrocławiu z 7 września 2006 r. II SA/Wr 604/05). W konsekwencji za wadliwe pod względem prawnym należy uznać nie tylko te ustalenia planu miejscowego, które naruszają przepisy prawa materialnego, ale też te, które są wynikiem nadużycia uprawnień przysługujących gminie (wyrok NSA z 6 lipca 2007 r., II OSK 993/06, LEX nr 366245). Skarżący stwierdził, że ww. nieruchomość wybudowano bez pozwolenia na budowę, przez co niezasadny jest brak uzgodnienia projektu budowlanego. Dalej podał, że gminna ewidencja zabytków jest zbiorem kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Zgodnie z art. 22 u.o.z. obejmuje ona zabytki nieruchome wpisane do rejestru zabytków, zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Organ ten wpisuje zatem zabytki nieruchome gminy nie ujawnione w innych rejestrach lub ewidencjach w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Nie prowadzi jednak postępowania administracyjnego, ani nie informuje właściciela nieruchomości, której wpis dotyczy, o jego dokonaniu. Zdaniem skarżącego, skoro wpisanie nieruchomości do ewidencji zabytków może ograniczać prawo własności, to postępowanie to powinno toczyć się z udziałem właściciela jako strony postępowania z prawem wniesienia środka zaskarżenia. Procedura ustalona przez miasto [...] na mocy art. 22 ust. 4 u.o.z. nie przewiduje udziału właściciela nieruchomości, co narusza art. 8 i art. 10 kpa, a ponadto skutkuje wadliwością na mocy art. 145 § 1 pkt4 k.p.a. Skarżący stwierdził następnie, że naruszenie procedury wystąpiło też podczas niniejszego postępowania, bowiem pomimo złożenia wymaganej dokumentacji organy zajęły stanowisko bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, zwłaszcza oględzin budynku. Złożona dokumentacja jednoznacznie wskazuje, że stan zespołu fabrycznego nie pozwala na remont. Pochodzenie budynku oraz walory historyczne i wizualne nie są poparte żadnymi dowodami. W konsekwencji postępowanie to ogranicza prawo własności skarżącego. Prowadzi także do naruszenia art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 107 k.p.a. Ograniczenie prawa własności dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy zostało należycie uzasadnione z wykazaniem braku innych, mniej dokuczliwych dla właścicieli środków realizacji tego interesu publicznego (zob. m.in. wyrok SN z 3 listopada 1993 r., III ARN 49/93, OSN 1994/9/181). Skarżone postanowienie oparto jedynie na faktach znanych z urzędu oraz na pobieżnej analizie dokumentów, do których badania niezbędna jest specjalistyczna wiedza z zakresu architektury i budownictwa. W związku z tym postanowienie jest wadliwe w świetle orzecznictwa, zgodnie z którym zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji (wyrok NSA z 17 kwietnia 2014 r" II FSK 1204/2012). W ocenie strony niezasadne jest stanowisko o braku kompetencji organu konserwatorskiego do orzekania o stanie konstrukcyjnym obiektu, bowiem zadania powierzone Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków wyszczególnia art. 91 ust. 4 u.o.z., wśród których wymienia wydawanie postanowień i zaświadczeń w zakresie tego, czy nieruchomość stanowi zabytek w rozumieniu art. 6 u.o.z. Organ nie ma jednak kompetencji do decydowania o konieczności rozbiórki budynku lub jej braku w oparciu o wiedzę z zakresu architektury i budownictwa. Ustalenia przedstawione przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie powinny być brane pod uwagę na żadnym etapie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna bowiem przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uwzględnienie. Zaznaczyć na wstępie należy, że Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 16 lutego 2016r., wydane w trybie art. 39 ust. 3 Prawo budowlane, utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2015 r. odmawiające uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę budynku przemysłowego przy ul. [...] w [...]. W konsekwencji nie mogły być przedmiotem oceny Sądu i organów konserwatorskich inne postępowania, w tym również postępowanie w przedmiocie wpisu do gminnej ewidencji zabytków i wskazywane przez skarżącego w tym zakresie naruszenia wymienionych przepisów Konstytucji RP. Ograniczając się zatem do przedmiotu niniejszej sprawy przypomnieć trzeba, że podstawę prawną zaskarżonych aktów stanowił art. 39 ust, 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Przepisy prawa - art. 19 ust. 1, art. 20 ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowią, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków i ich otoczenia oraz ochronę innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, a projekty i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenia aktu prawa miejscowego w powyższym zakresie obowiązują również organ ochrony zabytków. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem aktem planistycznym, za pomocą którego w sposób wiążący ustala się przeznaczenie terenów oraz określa sposoby ich zagospodarowania i zabudowy. Ustalenia zawarte w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego stanowią jedną z form ochrony zabytków stosownie do art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ze względu na odrębny przedmiot sprawy na marginesie wyłącznie wskazać trzeba, że w toku procedury planistycznej wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma obowiązek wystąpić o uzgodnienie projektu, m.in. z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, co wynika z art. 17 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.). Uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania terenu lub jego zmiany z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków, w myśl art. 20 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, następuje w drodze pisemnego oświadczenia tego organu, wyrażającego aprobatę, lub jej brak dla treści planu. Wyznaczenie przez organ gminy w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków obiektu zabytkowego do włączenia do gminnej ewidencji zabytków stanowi sprawę z zakresu administracji publicznej (art. 22 ust. 5 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Akt ten, zapewniając warunki prawno-organizacyjne umożliwiające zachowanie zabytków znajdujących się na terenie gminy, władczo wkracza bowiem w zespół uprawnień właściciela zabytku objętego wpisem do gminnej ewidencji. Powyższe daje podstawę, by przyjąć, że działanie prezydenta miasta w formie prawnej zarządzenia, którego treścią było określenie zabytków znajdujących się w ewidencji zabytków gminy, stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Skutek prawny objęcia nieruchomości zabytkowej ochroną w świetle przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika nie tyle z czynności materialno-technicznych polegających na opracowaniu dla obiektu zabytkowego karty ewidencyjnej i dołączeniu jej do prowadzonego zbioru, ale ze stwierdzenia, że dany obiekt spełnia warunki do ujęcia go w gminnej ewidencji zabytków (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1950/12, LEX nr 1413428). Według ustaleń organów ochrony zabytków dokonanych w niniejszej sprawie budynek przemysłowy przedstawiony do uzgodnienia rozbiórki stanowi charakterystyczny przykład historycznej architektury produkcyjnej, zachowany w stosunkowo niewielkim przekształceniu w zakresie ukształtowania bryły (z charakterystycznym dachem zębatym) i elementów dyspozycji elewacji (otwory z łukowo ukształtowanymi nadprożami). Budynek jest ponadto utrwalonym tradycją elementem pejzażu [...] z wieżą stanowiącą dominantę pośród otaczającej zabudowy. Zespół fabryki tzw. [...] powstał na początku XX w. ok 1909r. Wbrew zatem stanowisku skarżącego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności fakt objęcia przedmiotowego obiektu ochroną w § 6 ust. 1 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niewątpliwie ze względu na opisane walory i znaczenie dla wartości historycznego układu urbanistycznego [...], miasta będącego założonym w XIX w ośrodkiem przemysłu włókienniczego, stanowił przeszkodę do uzgodnienia jego rozbiórki. Rozbiórka takiego obiektu byłaby dopuszczalna wyjątkowo, tylko w przypadku tak znacznego jego zniszczenia, które powodowałoby utratę wartości historycznych, artystycznych lub naukowych. Pomimo, iż z ekspertyzy sporządzonej przez mgr. inż. R. K. wynika znaczny stan zużycia poszczególnych elementów budynku, niemniej - jak słusznie podkreślił organ odwoławczy - autor ekspertyzy nie wskazał na stan bezpośredniego zagrożenia życia i mienia użytkowników w przypadku awarii konstrukcji. Wprawdzie niewątpliwie wpis do gminnej ewidencji zabytków ogranicza prawo własności w wielu kwestiach, m. in. w zakresie konieczności uzyskania przedmiotowego uzgodnienia, jednak powyższe ograniczenia mają na celu uchronienie nieruchomości zabytkowej przed jej niewłaściwą eksploatacją lub przebudową albo zniszczeniem. Kierując się powyższą argumentacją, skoro podniesione w skardze zarzuty nie znalazły oparcia w przepisach prawa, a zatem nie mogły odnieść zamierzonego skutku, oraz biorąc pod uwagę brak takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.