VII SA/Wa 834/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Mirosława Kowalska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi E. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę W. I. N.B. w G. postanowieniem z dnia [...] listopada 2018r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art.157 § 1 i 2 i art. 126 kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1257) po przeprowadzeniu z urzędu postępowania - stwierdził nieważność postanowienia P. I. N.B. w Powiecie P. z dnia [...] lutego 2017r. Nr [...], umarzającego postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec Z. D. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., w związku z niewykonaniem obowiązku wynikającego z decyzji P. I.N. B.w Powiecie P. z dnia [...] lutego 2010r. Nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, że P. I.N. B. w Powiecie P. decyzją z dnia [...] lutego 2010r., na podstawie art. 48 Prawa budowlanego nakazał Z. D. jako inwestorowi, rozbiórkę samowolnie wybudowanych dwóch obiektów budowlanych, tj. obiektu pełniącego funkcję obiektu rekreacji indywidualnej oraz sanitariatu, usytuowanych na dz. nr [...] w miejscowości K. B. W.I.N.B.w G. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia [...] grudnia 2010r. sygn. akt [...] oddalił skargę Z. D. na powyższą decyzję organu II instancji, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z [...] maja 2012r. (II OSK 457/11) oddalił skargę kasacyjną. Wobec niewykonania obowiązku rozbiórki, P. I.N. B. w Powiecie P. w dniu [...] marca 2011r. wystawił tytuł wykonawczy. Kontynuując postępowanie egzekucyjne, organ postanowieniem z dnia [...] listopada 2013r. nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł. W.I. N. B. postanowieniem z dnia [...] marca 2014r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie nałożenia grzywny. Prawidłowość powyższych postanowień była również przedmiotem oceny sądów administracyjnych (wyrok WSA w G. z dnia [...] lipca 2014r. sygn. akt [...] oraz wyrok NSA z dnia[...] sierpnia 2016r. sygn. akt [...] oddalający skargę kasacyjną na powyższy wyrok). Następnie wobec powzięcia informacji o śmierci zobowiązanego, P.I.N. B. badanym postanowieniem z dnia [...] lutego 2017r. nr [...] umorzył postępowanie egzekucyjne w administracji prowadzone wobec zmarłego Z. D. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] marca 2011r. W dniu [...] marca 2018r., P.I. N. B. w Powiecie P. wystawił na następców prawnych zmarłego tj.: E. D., J.B. oraz P. D. - K. nowy tytuł wykonawczy nr [...]. Na powyższy tytuł wykonawczy E. D. wniosła zarzuty. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] marca 2018r. oddalił zgłoszone zarzuty w przedmiocie prowadzenia egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] marca 2018r. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła E. D. W zażaleniu wskazała na naruszenie art. 33 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W takim kontekście faktycznym i prawnym – W.I.N.B. o stwierdził, że postanowienie PINB z dnia [...] lutego 2017r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowanie egzekucyjne wobec Z. D. rażąco narusza ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 28a ww. ustawy w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem, wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Brak było podstaw prawnych do wydania przez P. I. N. B. w Powiecie P. postanowienia umarzającego postępowanie egzekucyjne w administracji prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. Środek w postaci grzywny w celu przymuszenia został już skutecznie zastosowany w przedmiotowej sprawie. Kolejnym środkiem egzekucyjnym było wykonanie zastępcze. Mimo śmierci zobowiązanego, organ I instancji był uprawniony do kontynuowania postępowania egzekucyjnego wobec następców prawnych, przy czym zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych mogło nastąpić po wystawieniu nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem, wykazującym przejście obowiązku na następcę prawnego. E. D. wniosła zażalenie na postanowienie.W.I.N.B. w G. z dnia [...] 11.2018r. Wskazanemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego przez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że postanowienie o umorzeniu postępowania zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, 2) art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez błędne przyjęcie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym przeszedł na następcę prawnego zobowiązanego pomimo tego, że prawa i obowiązki publicznoprawne nie wchodzą w skład spadku, 3) art. 59 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez błędne uznanie, iż nie została spełniona przesłanka zawarta w dyspozycji wskazanego przepisu. W ocenie skarżącej organ nie wykazał, że postanowienie to zostało wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek objęty tytułem wykonawczym nie przeszedł na następców prawnych zobowiązanego. Nie można uznać, iż art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji miał zastosowanie w tym przypadku. Organ niezasadnie przyjął, iż doszło do błędnego zastosowania art. 59 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przesłanki wskazane w tym przepisie zostały spełnione wraz ze śmiercią Z. D., a postanowienie umarzające postępowanie zostało wydane zgodnie z prawem. Kwestionowano możliwość prowadzenia nadzwyczajnego postepowania. Nie można było bowiem twierdzić o zaskarżalności postanowienia o umorzeniu postępowania skoro nie było stron, które mogłyby być uprawnione do złożenia zażalenia. Zmarły Z.D.był jedyną stroną postępowania. Główny Inspektor N. B. postanowieniem z [...] lutego 2019 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej jako k.p.a.) oraz art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314, dalej jako u.p.e.a.) po rozpatrzeniu zażalenia E. D., na postanowienie P.W. I.N. B. z [...] listopada 2018 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia P. I. N. B. w Powiecie P. z dnia [...] lutego 2017r. Nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156 -159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Prowadzenie postępowania nieważnościowego dopuszczalne jest wobec postanowień, względem których ustawa przewiduje prawo wniesienia zażalenia, niezależnie od okoliczności związanych z faktyczną możliwością czy realizacją tego prawa. PINB w P.ostateczną decyzją z [...] lutego 2010 r., nakazał Z.D. rozbiórkę. Wobec niewykonania tego obowiązku, P.I. N.B. w P. wydał tytuł wykonawczy z [...] marca 2011 r., nr [...] W toku postępowania egzekucyjnego organ ustalił, że Z.D. zmarł [....] października 2016 r. (akt zgonu nr [...]). Wobec powyższego PINB w P., na podstawie art. 59 § 1 pkt 6 u.p.e.a., kontrolowanym postanowieniem z [....] lutego 2017 r., umorzył prowadzone względem Z. D. postępowanie egzekucyjne. Organ wojewódzki, stwierdzając nieważność ww. postanowienia PINB w P. uznał, że w przypadku obowiązku nałożonego decyzją rozbiórkową postępowanie egzekucyjne nie staje się bezprzedmiotowe, gdyż obowiązek ten nie jest ściśle związany z osobą zmarłego. W takim wypadku obowiązek z decyzji przechodzi na następców prawnych zmarłego, stosownie do art. 28a u.p.e.a. Zgodnie z art. 59 § 1 pkt 6 u.p.e.a. (Dz. U. 2016 r., poz. 599 - wg stanu na dzień wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia), postępowanie egzekucyjne umarza się w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego. W nauce prawa wskazuje się, że śmierć zobowiązanego w czasie egzekucji prowadzi do jej umorzenia tylko wtedy, jeżeli obowiązku za zobowiązanego nie może wykonać inna osoba, gdyż ma on charakter osobisty. Jako przykłady wskazuje się np. obowiązek poddania się hospitalizacji czy obowiązek służby wojskowej itp. (R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Wyd. 9, Komentarz. Warszawa 2018. Podobnie wyrok NSA z[...] lutego 2006 r., sygn. akt [...] , wyrok WSA w W. z 15 marca 2018 r., sygn. akt [...] ). Zgodnie zaś z art. 28a zd. 1 u.p.e.a., w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. W rozpatrywanej sprawie E. D. stała się współwłaścicielem działki nr ew. [...] na podstawie dziedziczenia po zmarłym Z. D. Tym samym stała się jego następcą prawnym w drodze zdarzenia, z którym ustawodawca przewiduje określone skutki o charakterze cywilnoprawnym. Orzecznictwo sądowoadministracyjne nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego jest obowiązkiem wynikającym z norm administracyjnego prawa materialnego. Przemawia za tym również charakter obowiązku, który ma na celu wyłącznie likwidację określonego stanu niezgodności z prawem, wywołanego okolicznością wzniesienia danego obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Stan ten istnieje nadal niezależnie od śmierci zobowiązanego do jego usunięcia, nie jest więc z nim związany w taki sposób, który by uniemożliwił jego usunięcie innym osobom. Powyższe oznacza, że obowiązek wykonania rozbiórki obiektu budowlanego nie ma charakteru osobistego w rozumieniu art. 59 § 1 pkt 6 u.p.e.a., zatem śmierć zobowiązanego nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego w tej sprawie. Tym samym kontrolowane postanowienie PINB w .P.z [...] lutego 2017 r., zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa - art. 59 § 1 pkt 6 u.p.e.a. poprzez jego błędne zastosowanie, oraz art. 28a u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność postanowienia, które wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społecznoekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W ocenie G. I.N. B.powyższe przesłanki zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Rażąco naruszone art. 59 § 1 pkt 6 p.e.a. oraz art. 28a p.e.a. są przepisami, których stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. Skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne. E. D.wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na postanowienie G. I.N.B. z dnia [...] 02.2019r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - przepisów prawa materialnego, tj. art. 28a ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. - o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy przepis ten jest wyłącznie przepisem proceduralnym, - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 oraz art. 126 k.p.a. w związku z art. 59 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędne ich zastosowanie. Błąd polegał na przyjęciu przez organ II instancji, iż na postanowienie o umorzeniu postępowania wydanego na podstawie art. 59 § 1 pkt 6 przysługuje zażalenie pomimo braku podmiotów uprawnionych do jego złożenia. - przepisów postępowania mające wpływ na treść decyzji, tj. art. 7a oraz art. 8la kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez ich niezastosowanie, - przepisów postępowania mające wpływ na treść decyzji, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, przez jego błędne zastosowanie. Skarżąca domagała się uchylenia postanowienia G.I. N.B. oraz poprzedzającego go postanowienia .W.I.N.B. W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ naruszył zasady postępowania wynikające z art. 7a oraz 81a k.p.a. Nadto naruszył art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 126 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, iż możliwe było stwierdzenie nieważności postanowienia umarzającego postępowanie egzekucyjne. Nadzwyczajny środek wzruszania ostatecznych postanowień powinien być stosowany w ściśle określonych sytuacjach. Ustawodawca zawęził możliwość składania zażalenia na postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 59 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jako lex specialis zawęża krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia zażalenia. Zdaniem skarżącej, nie można twierdzić, iż na postanowienie o umorzeniu postępowania wydane na podstawie art. 59 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przysługuje zażalenie. Musi istnieć obiektywna możliwość złożenia takiego zażalenia, co w świetle art. 59 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie występuje. W konsekwencji skarżąca podniosła, że na postanowienie o umorzeniu postępowania w sprawie obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego - z uwagi na śmierć jedynego zobowiązanego - nie przysługuje zażalenie, a tym samym organ nie miał podstaw formalnoprawnych do stwierdzenia nieważności takiego postanowienia. Poza tym organ błędnie przyjął, iż obowiązek objęty tytułem wykonawczym przeszedł na następcę prawnego zobowiązanego. Nie można uznać, iż art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ma zastosowanie w tym przypadku. Przepis ten nie reguluje podstaw przejścia egzekwowanego obowiązku na inną osobę, lecz wprowadza możliwość kontunuowania postępowania egzekucyjnego w stosunki do innej osoby niż ta, przeciwko której wystawiony został tytuł wykonawczy, jeżeli na tę inną osobę, jako następcę prawnego zobowiązanego, w toku postępowania egzekucyjnego przeszedł obowiązek objęty tytułem wykonawczym. Możliwość kontunuowania postępowania egzekucyjnego nie jest obowiązkiem tylko uprawnieniem organu. W odpowiedzi na skargę G. I. N. B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. z 2018r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.). Skarga jest bezzasadna. W. I.N. B.w G. stwierdził nieważność postanowienia P. I. N.B. w Powiecie P. z dnia [...] lutego 2017r. Nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 kodeksu postępowania administracyjnego. Uznał bowiem prawidłowo, że badane w trybie nieważności postanowienie wydane zostało bez podstawy prawnej oraz, że można było prowadzić postępowanie nadzwyczajne, gdyż na kwestionowane w nim postanowienie przysługiwało zażalenie Podkreślenia wymaga, że w przypadku decyzji nakazującej rozbiórkę śmierć adresata decyzji nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania. Jeśli inwestor zmarł w toku postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wykonania tej decyzji zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314, dalej jako p.e.a.) Jak stanowi art. 18 tej ustawy, jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Związany z nieruchomością, administracyjnoprawny obowiązek dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego przechodzi na następców prawnych zobowiązanego. Zgodnie z art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Artykuł 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji reguluje przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego. W zakresie rozpoznawanej sprawy podstawowe znaczenie miała regulacja art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wedle której "w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy (...)". Zmiana, przez następstwo prawne, zobowiązanego nie powoduje, że postępowanie egzekucyjne staje się bezprzedmiotowe. Czynności prowadzone są wobec następcy prawnego zobowiązanego. W przypadku następstwa prawnego, nie było podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przed wejściem w obowiązek poddany egzekucji, następcy prawnego. Wprowadzenie następstwa prawnego przewiduje art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku, gdy powstaje podstawa prawna do wystawienia nowego tytułu wykonawczego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia[...] marca 2019 r., [...] ). Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 28a u.p.e.a. przez wadliwe zastosowanie - w stanie faktycznym sprawy miał on bowiem pełne zastosowanie. Niedoszło także do naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a. w związku z art. 59 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez błędne ich zastosowanie. Zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień od których przysługuje zażalenie, zastosowanie mają przepisy art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Zatem dopuszczalne było prowadzenie postępowania nieważnościowego wobec postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, skoro art. 59 § 5 u.p.e.a. przewiduje środek zaskarżenia w postaci zażalenia. Jest to norma o charakterze ogólnym, dlatego nie miała znaczenia faktyczna możliwość realizacji tego prawa. Natomiast wskazane jako naruszone przepisy art. 7a oraz art. 81a kodeksu postępowania administracyjnego, nie miały zastosowania, gdyż tego rodzaju wątpliwości, o których mowa w tych normach prawnych, nie zachodziły. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.działając na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., skargę oddalił.