VII SA/Wa 835/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi T. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] marca 2015 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku T. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] lutego 2015 r. znak: [...] odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2014 r. nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z [...] października 2013 r. nr [...] odmawiające na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania na wniosek T. G. w sprawie wydania nakazu rozbiórki domu (budynku mieszkalnego) usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy i wskazał, że wniosek o wydanie nakazu rozbiórki spornego budynku złożył T. G. wskazując we wniosku, że jest to samowola budowlana nie podlegająca zasiedzeniu. Budynek został wzniesiony w latach 1989-1996 zamiast wcześniejszego drewnianego istniejącego jeszcze w dniu 25 września 1989 r. Skarżący przypuszcza, że nowy murowany dom wzniesiono bez wymaganej dokumentacji, wyjaśnił również, że jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...] w [...]. PINB dla Powiatu [...] postanowieniem z [...] października 2013 r. nr [...] odmówił na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania. [...] WINB postanowieniem z [...] lutego 2014 r. utrzymał ww. postanowienie w mocy. T. G. wniósł o stwierdzenia nieważności ww. postanowienia [...] WINB. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lutego 2015 r. działając jako organ pierwszej instancji odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] WINB z [...] lutego 2014 r. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Główny Inspektor ponownie doszedł do wniosku jak w postanowieniu z [...] lutego 2014 r. i stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się poświadczona kopia mapy zasadniczej obiektu którego rozbiórki domaga się T. G.. Z mapy tej wynika, że sporny budynek oznaczony nr [...], jest usytuowany na działce sąsiedniej o nr [...] i znajduje się w odległości 9,5 m od granicy z działką nr [...] należącą do T. G.. Takie usytuowanie budynku stanowi o tym, że obiekt nie tworzy ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...] należącej do wnioskodawcy. Wobec czego organ stwierdził, że T. G. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie legalności budynku znajdującego się na działce nr [...]. A zatem zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. należało odmówić wszczęcia postępowania z wniosku T. G.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2015 r., znak: [...], złożył T. G. wnosząc o jego uchylenie, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił istotne naruszenie przepisów postępowania: - art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 35 § 2, art. 75, art. 77 i art. 78, art. 80 i art. 123 § 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasad pogłębiania zaufania do organów, przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów. W skardze wskazał, że budynek na działce sąsiedniej jest samowolą budowlaną, a jego interes prawny wynika z faktu, że Prawo budowlane przewiduje odpowiedzialność karną w związku z samowolą budowlaną, zaś przepisy kodeksu cywilnego gwarantują niewzruszalność praw strony i uzasadniają słuszność żądań. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację prezentowaną w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem. W niniejszym postępowaniu Sąd kontrolował postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r., utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia [...] lutego 2015 r. odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia [...] WINB z [...] lutego 2014 r. utrzymującego w mocy postanowienie PINB dla Powiatu [...] z [...] października 2013 odmawiające -w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a.- wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania nakazu rozbiórki. Na początku wskazać zatem trzeba, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu nadzwyczajnym nieważnościowym. W tego rodzaju postępowaniu organ zobligowany jest wyłącznie do kontroli orzeczenia w aspekcie wystąpienia w nim przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia) weryfikuje badany akt administracyjny. Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga więc zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. W takim postępowaniu organ nadzoru ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości natury procesowej, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się jednak na już zgromadzonych dowodach, tj. tych występujących w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji weryfikowanej. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ stwierdza nieważność decyzji/postanowienia która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana został bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. A zatem, stwierdzenie nieważności decyzji/postanowienia jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji orzeczenia administracyjnego będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji. Służy on wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych przesłanek -jak już wyżej wskazano- jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy pod pojęciem rażącego naruszenia prawa należy rozumieć sytuację, gdy decyzja administracyjna ze względu na naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym. Sąd podziela zdanie organu prowadzącego postępowanie nadzorcze, iż kontrolowane postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nie jest dotknięte którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Postanowienie którego stwierdzenia nieważności domaga się T. G. wydane zostało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w oparciu o który organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji, które w kontrolowanej sprawie wydano na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. Wskazać zatem trzeba, że art. 61 a § 1 k.p.a., stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, należy zatem przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. W niniejszej sprawie organy stopnia podstawowego w postępowaniu zwyczajnym uznały, że przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania nakazu rozbiórki spornego budynku jest okoliczność, iż skarżący nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Zasadniczą kwestią dla rozpoznania niniejszej sprawy jest zatem ustalenie czy organy prawidłowo odmówiły statusu strony T. G. w postępowaniu którego wszczęcia dochodził. A następnie ocena prawidłowości odmowy stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Obowiązkiem organu po otrzymaniu wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie jest dokonanie oceny, czy wnioskujący ma przymiot strony konieczny dla skutecznego prawnie wszczęcia postępowania - a więc, czy ma on interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym o tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby, jako "interes prawny". Pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy wykazać jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w określeniu do odpowiedniego podmiotu możliwość wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61 a § 1 k.p.a.). Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby. W niniejszej sprawie słusznie organy w postępowaniu zwyczajnym zauważyły, że przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania dotyczącego "samowoli budowlanej" budynku posadowionego na działce sąsiedniej w stosunku do działki skarżącego jest okoliczność, iż wszczęcie postępowania administracyjnego następuje na wniosek strony gdy ta wykaże swój interes prawny. Ten zaś ustala się w pierwszej kolejności w oparciu o powołany już wyżej przepis 28 k.p.a. Skarżący nie wykazał swojego interesu prawnego. Wykazał jedynie, że jest właścicielem działki sąsiedniej nr [...] jednocześnie nie wskazując na żadne wypływające z tego faktu okoliczności mogące świadczyć o naruszeniu jego interesu prawnego. Skarżący swój interes prawny wywodzi również z faktu, że ustawa Prawo budowlane przewiduje odpowiedzialność karną w związku z samowolą budowlaną, zaś przepisy kodeksu cywilnego gwarantują niewzruszalność praw strony i uzasadniają słuszność takich żądań. Nadto sporny budynek posadowiony jest w odległości 9,5 m od granicy z działką nr [...] należącą do skarżącego. Organy orzekające w przedmiotowej sprawie prawidłowo stwierdziły, że skarżący nie posiada interesu prawnego we wszczęciu postępowania administracyjnego we wnioskowanej sprawie. Takie usytuowanie budynku jak słusznie zauważyły organy nie ogranicza w żaden sposób zagospodarowania działki skarżącego. Wskazać ponownie należy, że we wniosku o wszczęcie postępowania a następnie we wniosku o stwierdzenie nieważności T. G. nie wskazał na żadne okoliczności, które stanowiłyby o tym, że sporny obiekt w jakikolwiek sposób ogranicza zagospodarowanie lub użytkowanie jego działki. W ocenie Sądu zgodzić się zatem należy z organami orzekającymi w niniejszej sprawie, że T. G. nie należy do kręgu podmiotów mających interes prawny do wszczęcia postępowania we sprawie "samowoli budowlanej" na działce nr [...]. Skarżący nie wykazał w żaden sposób naruszenia jego interesu prawnego. Innymi słowy sfera materialnych praw i obowiązków skarżącego nie została w żaden sposób naruszona działaniem podjętym na działce nr ew. [...] w [...] przy granicy z działką nr ew. [...], której właścicielem jest T. G.. Z kolei organ nadzorczy przeanalizował wszystkie przesłanki nieważnościowe i doszedł do prawidłowego wniosku, że kontrolowane postanowienie nie jest obarczone żadną wadą nieważnościową. W ocenie Sądu należało zatem przyjąć, że zaskarżone postanowienie a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem. W świetle powyższego słusznie bowiem organy uznały, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...]. Jak już wyżej wskazano tryb stwierdzenia nieważności to instytucja pozwalająca wyeliminować z obrotu prawnego orzeczenia obarczone największą kwalifikowaną wadliwością, a w kontrolowanym postanowieniu Sąd takiej wadliwości się nie dopatrzył. Nadto, organy przeprowadziły postępowanie w poszanowaniu zasad wynikających z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 75, art. 77 i art. 78 i art. oraz z art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc pod uwagę prawidłowość rozstrzygnięć obu organów oraz brak zasadności argumentacji podniesionej w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.