VII SA/Wa 836/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi W. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2007 r. znak (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. O. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/W A 836/07 UZASADNIENIE Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) stycznia 2007 r. na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia (...) czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego po przeprowadzeniu na wniosek W. i T. O. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty (...) z dnia (...) lipca 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. G. pozwolenia na budowę garażu na działce nr (...) przy ul. (...) w (...) - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty (...). W uzasadnieniu Wojewoda (...) podał, że przy poprzednim rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia (...) czerwca 2006 r. odmówił już stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji uznając, że pozwolenie na budowę zgodne jest z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) po rozpatrzeniu odwołania W. O. i T. O., decyzją z dnia (...) sierpnia 2006 r. uchylił decyzję Wojewody (...) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia stwierdzając, że organ wojewódzki nie przeprowadził analizy zaskarżonej decyzji pod kątem wystąpienia wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 kpa i nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności. Rozpatrując przedmiotową sprawę ponownie, Wojewoda (...) przytoczył zarzuty stawione decyzji przez wnioskodawczynie m.in. naruszenia art. 61 § 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto, że kwestionowana decyzja Starosty (...) zezwala na budowę garażu z otworami w ścianie zwróconej w stronę okien budynku jednorodzinnych, zlokalizowanego na terenie ogródka przydomowego inwestorów w odległości zaledwie 5 m od ściany i okien budynku skarżących przez co narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i warunki decyzji lokalizacyjnej Burmistrza Miasta (...) z dnia (...) kwietnia 2005 r. Wydając zaskarżoną decyzję Starosta (...) nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ przed wydaniem pozwolenia na budowę sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, warunkami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Wnioskodawczynie podnosiły również, że ze względu na niewielkie rozmiary działek (...), , wybudowanie garażu w ogródku sąsiadującym z ich posesją naruszać będzie ich uzasadnione interesy, spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa oraz pogorszy warunki higieniczne i zdrowotne. W toku pierwotnego postępowania organ zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) pismem z (...) marca 2006 r. o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta (...) z dnia (...) kwietnia 2005 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu da budowy garażu w przy ul. (...) w (...) sugerując, że decyzja ta mogła zostać wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z poź. zim.). W odpowiedzi na to wystąpienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiedziało, że nie ma podstaw do wszczęcia takiego postępowania. Kolegium ustaliło, że teren inwestycji od (...) stycznia 2004 r. nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym uznało za prawidłowe zastosowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku spełnienia łącznie warunków określonych w pkt 1-5 tego przepisu. Sporządzona przez uprawnioną osobę analiza wyznaczonego obszaru zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164. poz. 1588) wykazała, że warunki te zostały łącznie spełnione. W obszarze analizowanym dominowała zabudowa mieszkaniowa wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi, teren inwestycji był dostatecznie uzbrojony i miał dostęp do drogi publicznej, a także nie wymagał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W ocenie Kolegium nie można było zatem odmówić ustalenia warunków zabudowy da tej inwestycji zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 cyt. ustawy. Wobec powyższego Wojewoda (...) uznał, że inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Projektowany garaż został zaprojektowany w obowiązującej linii zabudowy przebiegającej w granicy działki (...) z działką (...). Stosunek powierzchni zabudowy, która obejmuje powierzchnię istniejącego budynku mieszkalnego i projektowanego garażu (...) do powierzchni działki (...) wynosi 61 %, w związku z czym mieści się w określonym w decyzji o warunkach zabudowy przedziale (...) Stosownie do pozostałych wymogów określonych w tej decyzji szerokość elewacji frontowej wynosi (...), kąt nachylenia dachu - (...), a wysokość budynku (...) m od poziomu terenu. Ponadto przedmiotowy garaż został usytuowany w odległości (...) od krawędzi jezdni ul. (...) zgodnie z postanowieniem Powiatowego Zarządu Dróg w (...) z dnia (...) marca 2005 r. Organ nie stwierdził ponadto naruszenia przepisów zawartych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 Nr 75, poz. 690) określających wymagane odległości w stosunku do granic nieruchomości i innych budynków na działkach budowlanych. Przepis ten dopuszcza w ust. 3 sytuowanie ściany budynku w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy, jeżeli: wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2 (tj. 3 m ) ze względu na rozmiary działki. W przedmiotowej sprawie usytuowanie projektowanego garażu w granicach nieruchomości wynikało z rozmiarów działki. Dokonana przez organ analiza wymagań decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodności z przepisami o warunkach technicznych nie potwierdziła zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu nie potwierdziły się również zarzuty skarżących dotyczące naruszenia ich uzasadnionych interesów poprzez zagrożenie bezpieczeństwa oraz pogorszenie warunków higienicznych i zdrowotnych, o których mowa w art. 5 ust 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Odwołanie od decyzji Wojewody (...) wniosły T. i W. O. twierdząc, że narusza ich interes i jest sprzeczna z przepisami prawa. W ocenie skarżących uzasadnienie decyzji było niezrozumiałe, niezgodne ze stanem faktycznym oraz przepisami prawa, w szczególności z art. 5 ust.1 oraz art. 6 Prawa budowlanego. Kwestionowana decyzją zmieniono przeznaczenie małych ogródków na zapleczu szeregu domów mieszkalnych istniejących od ponad 4O-tu lat. Budowa garażu - warsztatu sprzeczna jest z architekturą osiedla, narusza warunki higieniczne i zdrowotne, uniemożliwia odwołującym się użytkowanie domu i małego ogródka przydomowego. Poza tym w odwołaniu wskazano, że Wojewoda (...) nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art.107 § 3 Kpa oraz art.81 ust.1 w zw. z art. 80 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) marca 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeks postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołania T. O. i W. O. od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2007r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty (...) z dnia (...) lipca 2005r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Starosty (...) złożyły T i W O, współwłaścicielki działki nr (...) bezpośrednio przylegającej do działki nr (...) na której została zlokalizowana inwestycja. Wnioskodawczynie podniosły, że ich zdaniem kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo (przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa) ze względu na nieprawidłowe usytuowanie garażu na działce sąsiedniej, w stosunku do granicy działki należącej do wnioskodawczyń niezgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z póź.zm.) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto, że pozwolenie budowane naruszało przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analizując ponownie sprawę, organ ll-ej instancji nie dopatrzył się aby decyzja Starosty (...) z dnia (...) lipca 2005r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w tym przywołanych przepisów. Decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o ostateczną decyzję Burmistrza Miasta (...) o warunkach zabudowy z dnia (...) kwietnia 2005 r. i była zgodna z jej wymaganiami. Nie zostały naruszone odległości projektowanego budynku od granic nieruchomości i innych budynków, o których mowa § 12 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak również przepisy dotyczące ochrony środowiska. Organ odwoławczy nie dopatrzył się również aby przedmiotowa decyzja była obarczona innymi wadami, wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu stwierdził, że pozostająca w obrocie prawnym decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ administracji architektoniczno budowlanej. Za całkowicie nietrafny uznał zarzut naruszenia miejscowych planów zagospodarowania . Z tych przyczyn utrzymał w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty (...) z dnia (...) lipca 2005r. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) marca 2007r. wniosła W. O. wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu wskazała, że budowa i eksploatacja garażu-warsztatu w paśmie ogródków rekreacyjnych przy szeregowej zabudowie domów mieszkalnych jest sprzeczna z art. 61 ust.1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 5 ust.1 Prawa budowlanego gdzie mowa o poszanowaniu, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Ponadto usytuowanie budynku przy granicy jej działki jest niezgodne z przepisami § 11 ust. 1, ust. 2 pkt.2), pkt.3), pkt.4) i § 12 ust. 1 pkt.2) i ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - gdyż warsztat-garaż powinien być oddalony od okien jej domu co najmniej 8 m, a jest oddalony tylko o 5 m . Decyzja Burmistrza Miasta (...) o warunkach zabudowy na działce (...) jest wadliwa. Na działkach sąsiednich istnieją ogródki rekreacyjne, a planowany budynek garażu nie uwzględnia istniejącej funkcji, niezbędnej dla starszych, wypracowanych i schorowanych osób. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badając prawidłowość wydawanych aktów administracyjnych Sąd uwzględnia zastosowanie oraz trafności wykładni przepisów prawa. Uwzględnienie skargi może nastąpić wyłącznie w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie zawiera kompletnej oceny wskazywanych przesłanek nieważności, co narusza zasady określone w art. 7 i 77 § 1 kpa. Należy zwrócić uwagę na fakt, iż organ odwoławczy , podobnie jak I instancji nie rozpatrzył wszystkich podnoszonych przez skarżącą zarzutów, koncentrując się głównie na zgodności decyzji Starosty (...) z dnia (...) lipca 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. G. pozwolenia na budowę garażu na działce nr (...) przy ul. (...) w (...) z decyzją Burmistrza Miasta (...) z dnia (...) kwietnia 2005 r. o warunkach zabudowy. Nie ulega wątpliwości, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia (...) kwietnia 2005 r. wiązała organ w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę i dopóki funkcjonuje ona w obrocie prawnym to przesądza o możliwości wybudowania na działce nr (...)garażu. Tym niemniej istnieje jeszcze kwestia zgodności rozwiązań technicznych jakie przyjęto w projekcie budowlanym z przepisami techniczno-budowlanymi określonymi w rozporządzeniu Ministra infrastruktury z dnia (...) kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na tę niezgodność skarżąca powoływała się w swoich pismach. Organ I instancji po dokonanej analizie nie stwierdził naruszenia przepisów zawartych w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określających wymagane odległości w stosunku do granic nieruchomości i innych budynków na działkach budowlanych. W szczególności organ podkreślił, że przepis ten dopuszcza w ust. 3 sytuowanie ściany budynku w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy, jeżeli: wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nie jest możliwe zachowanie odległości 3 m ze względu na rozmiary działki. W tym przypadku usytuowanie projektowanego garażu w granicach nieruchomości wynikało z rozmiarów działki. Organ nie odniósł się jednak do odległości budynku garażu od domu jednorodzinnego skarżącej . Zatem analizy zgodności z przepisem § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, dokonano tylko w kontekście możliwości usytuowania garażu w granicy z działką skarżącej. Podobnie organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia odległości projektowanego budynku od granic nieruchomości i innych budynków, ale tych o których mowa § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Tymczasem przepis § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia (...) kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi, że budynek inwentarski, budynek gospodarczy ze ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi nie mogą być sytuowane w odległości mniejszej niż 8 m od ściany istniejącego budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego albo budynku użyteczności publicznej, dla których wydano decyzję o pozwoleniu na budowę na sąsiedniej działce. W skardze podniesiono, że przy wydawaniu kwestionowanego pozwolenia na budowę zostały naruszone przepisy techniczno-budowlane, gdyż zgodnie z § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, warsztat-garaż powinien być oddalony od okien domu skarżącej co najmniej 8 m, a jest oddalony tylko o 5 m . Analiza zatwierdzonego kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania terenu wskazywałaby , że zarzut powyższy mógłby być uzasadniony. Jednak tej analizy żaden z organów nie dokonał, koncentrując się na wykazaniu zgodności pozwolenia budowlanego z warunkami określonymi w decyzji Burmistrza (...) o warunkach zabudowy. Zgodnie z przepisami Prawa budowlanego właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę powinien badać, czy obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób zapewniający ochronę interesów osób trzecich a zwłaszcza czy zachowane zostały normy odległościowe wynikające z przepisów techniczno-budowlanych. Uprawnienie do takiej kontroli projektu budowlanego wynika z art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego. Przy czym z reguły każda inwestycja prowadzona w zwartej zabudowie powoduje uciążliwości i utrudnienia dla sąsiedztwa, jednak kiedy zachowano normy odległościowe to wydanie pozwolenia na budowę nie narusza prawa. Obowiązkiem organów administracji jest bowiem zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych, innych osób. Gdyby przy ponownym rozpoznaniu sprawy niniejszej okazało się, że naruszony został przepisy § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z póź. zm.) to biorąc pod uwagę, że normy te są bezwzględnie obowiązujące w postępowaniu mającym na celu wydanie pozwolenia na budowę, byłyby wówczas podstawy do stwierdzenia nieważności takiego pozwolenia. Dlatego wobec niekompletnej oceny zebranego materiału dowodowego w kontekście istnienia przesłanek nieważności, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Na podstawie art. 152 cytowanej ustawy orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach oparto na przepisie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.