VII SA/Wa 836/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska -Rzepecka (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2008 r. sprawy ze skargi U. Sp. z o.o. w S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę. skargę oddala Decyzją z dnia [...] maja 2007r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (Dz.U., Nr 156 poz. 1118 z 2000r.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego nakazał U. Sp. z o.o. z siedzibą w S. rozbiórkę drewnianych ekranów akustycznych wykonanych na działce nr [...] położonej w S. przy ul. D.[...] 100 bez pozwolenia na budowę. Organ wskazał w uzasadnieniu, iż w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie wykonywania ekranów akustycznych zlokalizowanych na terenie tartaku położonego w S., przy ul. D. [...] ustalono, że roboty budowlane są prowadzone bez stosownej decyzji pozwolenia na budowę i pomimo wniesienia sprzeciwu przez Starostę R.. W ocenie organu ekrany nie mogły być zakwalifikowane jako ogrodzenie, ponieważ nie znajdują się w granicy działki. Z uwagi na wysokość ekranów - ok. 4m, stanowią one obiekt budowlany - budowlę - i na ich wykonanie wymagane było pozwolenie na budowę. Ustalono ponadto, że wykonanie ekranów jest zgodne z decyzją Wójta Gminy P. dotyczącą budowy tartaku na działkach nr [...]. Decyzja ta określała bowiem, że inwestor powinien wykonać zabezpieczenia terenów sąsiednich przed nadmiernym hałasem w przypadku przekroczenia norm w tym zakresie. Powyższe ustalenie dało podstawę do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2007r. wstrzymano prowadzone roboty budowlane oraz zobowiązano inwestora do przedłożenia niezbędnych dokumentów umożliwiających legalizację wykonanych samowolnie robót budowlanych, w terminie do 31 marca 2007r. Inwestor nie przedłożył wymaganych w postanowieniu dokumentów w terminie, stąd też konieczne było wydanie decyzji zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazującej rozbiórkę wykonanych samowolnie robót budowlanych. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 24 maja 2007r., złożyła U. . Spółka z o.o. jako przesłankę podając naruszenie art. 107 § 1 kpa i art. 156 § 1 pkt 5 kpa oraz art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. znak: [...] [...]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. nr [...] z dnia [...] maja 2007r. Organ administracji podniósł, iż zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że ekran akustyczny jest obiektem budowlanym w rozumieniu Prawa budowlanego, a jego wykonanie nie jest wyłączone od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 Prawa budowlanego. Budowa przedmiotowych ekranów wymagała uzyskania pozwolenia na budowę nawet wtedy, gdyby były one usytuowane poza obszarem wpisanym do rejestru zabytków. Nieprawidłowe zgłoszenie wykonania ekranów akustycznych na posesji przy ul. D. [...] w S. przez U. Spółka z o.o. spotkało się ze sprzeciwem Starosty R. Po przystąpieniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. do procedury legalizacyjnej U. Spółka z o.o. nie wykonała postanowienia tego organu nr [...] z dnia [...] stycznia 2007r. Zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego niespełnienie w wyznaczonym terminie obowiązków musiało skutkować zastosowaniem przez organ nadzoru budowlanego przepisu ust. 1 art. 48. Organ I instancji wyjaśnił, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wyłącznie do weryfikacji decyzji dotkniętych wadami wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. nr [...] z dnia [...] maja 2007r. oparto na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 kpa, obligującego organ administracyjny do stwierdzenia nieważności decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonałność ma charakter trwały. W ocenie strony skarżącej została ona zobowiązana decyzją Wójta Gminy P. z dnia [...] listopada 2004r. znak: [...] do wykonania zabezpieczenia terenów sąsiednich przed nadmiernym hałasem, w przypadku przekroczenia norm w tym zakresie. W ocenie organu odwoławczego decyzja Wójta Gminy P. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na działce nr [...] w S. nie upoważniała do rozpoczęcia jakichkolwiek robót budowlanych. Z tego względu strona nie może z niej wywodzić żadnych praw, które mogłyby stanowić przeszkodę w wykonaniu ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego nakazującej przymusową rozbiórkę ekranów akustycznych wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że kontrolowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 kpa, co uniemożliwia uwzględnienie żądania stwierdzenia jej nieważności. Decyzją z dnia [...] marca 2008r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98 poz.1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania U. Sp. z o.o. - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007r. W ocenie organu odwoławczego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] maja 2007r. nie wypełnia żadnej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, stąd też zasadne było stanowisko organu I instancji. W odniesieniu do zarzutu odwołania organ II Instancji wskazał, iż drewniane ekrany akustyczne prawidłowo zostały zakwalifikowanie przez organ stopnia powiatowego jako obiekt budowlany, na którego wzniesienie wymagane jest udzielenie pozwolenia na budowę. Definicja budowli, zawarta w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nie jest katalogiem zamkniętym dlatego powoływanie się na to, iż w powyższym punkcie nie wymieniono ekranów akustycznych jest całkowicie bezzasadne. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie U. S. Sp. z o.o. w S. wnosząc o jej uchylenie. W skardze zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj: art. 156 § 1 kpa poprzez uznanie, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] maja 2007r. jest prawidłowa, a zatem nie istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż ekrany stanowią obiekt budowlany i na ich wykonanie było wymagane pozwolenie na budowę. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja ta wskazuje bez powołania się na konkretne rozstrzygnięcia, iż w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że ekran akustyczny jest obiektem budowlanym (budowlą) w rozumieniu Prawa budowlanego, a jego wykonanie nie jest wyłączone od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 Prawa budowlanego. Również w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2007r. nie zostało jednoznacznie wykazane, że budowa przedmiotowych ekranów wymaga takiego zezwolenia, co też, z uwagi na treść art. 107 § 1 kpa wskazywało na brak podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia. W ocenie strony skarżącej nie można jednoznacznie rozstrzygnąć, czy sporne ekrany wymagają pozwolenia na budowę. W przypadku skarżącej ekrany akustyczne ze względu na spełnianą przez nie funkcję mogą być potraktowane jako urządzenia techniczne, które są ściśle związane z danym obiektem budowlanym, że nie stanowią odrębnego obiektu, który wymaga osobnego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzja ta wskazuje bez powołania się na konkretne rozstrzygnięcia, iż w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że ekran akustyczny jest obiektem budowlanym (budowlą) w rozumieniu Prawa budowlanego, a jego wykonanie nie jest wyłączone od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 Prawa budowlanego. Również w uzasadnieniu decyzji PINB w R. z dnia [...] maja 2007r. nie zostało jednoznacznie wykazane, że budowa przedmiotowych ekranów wymaga takiego zezwolenia, co też, z uwagi na treść art. 107 § 1 kpa wskazywało na brak podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia. W ocenie strony skarżącej nie można jednoznacznie rozstrzygnąć, czy sporne ekrany wymagają pozwolenia na budowę. W przypadku skarżącej ekrany akustyczne ze względu na spełnianą przez nie funkcję mogą być potraktowane jako urządzenia techniczne, które są ściśle związane z danym obiektem budowlanym, że nie stanowią odrębnego obiektu, który wymaga osobnego pozwolenia na budowę. Podstawowym celem stosowania ekranów akustycznych przez skarżącego jest ochrona życia, środowiska, a także użytkowników terenów przyległych. W ocenie skarżącego zasadny jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż ekrany stanowią obiekt budowlany i na ich wykonanie było wymagane pozwolenie na budowę. W skardze podniesiono również, iż organ administracji, działając na podstawie przepisów prawa materialnego, jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Tymczasem w niniejszej sprawie WINB mając świadomość istnienia decyzji Wójta Gminy P. dotyczącej budowy tartaku na działkach nr [...] i [...] na podstawie, której skarżąca została zobowiązana do wykonania zabezpieczania terenów sąsiednich przed nadmiernym hałasem odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w R., która nakazała rozbiórkę drewnianych ekranów akustycznych pomimo tego, iż z uwagi na wydaną wcześniej decyzję Wójta Gminy P. wykonanie decyzji PINB w R. ze względu na treść art. 156 § 1 pkt 5 kpa należy uznać za niemożliwe. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. nr [...] z dnia[...] maja 2007r. W opinii Sądu, organy administracji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadziły postępowanie nieważnościowe uznając, iż nie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt. 1-7 kpa. Sprawa nie toczy się bowiem w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej żart. 16 kpa zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998 r. II SA 456/98). W odniesieniu do wymienionej decyzji z dnia [...] maja 2007r. tego rodzaju sytuacja nie wystąpiła. Należy podzielić stanowisko organu zajęte w zaskarżonych orzeczeniach, iż orzeczenie rozbiórki drewnianych ekranów akustycznych było prawidłowe. Jak podniesiono ekrany akustyczne stanowią obiekt budowlany, których wykonanie wymaga zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 13 lutego 2001 r. II SA/Po 260/2000 LexPolonica nr 355474). Z akt sprawy wynika, iż inwestor nie uzyskał stosownego pozwolenia na budowę, stąd też organ w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wszczął postępowanie legalizacyjne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007r. wstrzymał roboty budowlane i nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni stosownych dokumentów. Analizując całość materiału dowodowego stwierdzić należy, iż strona skarżąca nie wykonała ciążącego na niej obowiązku nałożonego przedmiotowym postanowieniem, pomimo pouczenia o ewentualnym nakazie rozbiórki. W tym stanie sprawy jako oczywistą i nie wymagającą szerszego uzasadnienia należy potraktować prawidłowość orzeczenia nakazu rozbiórki. Stwierdzenie tych okoliczności nie tylko uprawniało, ale zobowiązywało organy nadzoru budowlanego do orzeczenia przymusowej rozbiórki. Trzeba bowiem podkreślić związany charakter decyzji podejmowanych w omawianym trybie, który nie pozwala na odstąpienie od nakazu rozbiórki według uznania organu. Celem organów nadzoru budowlanego było doprowadzenie do likwidacji stanu niezgodnego z prawem i ochrona interesu publicznego. W odniesieniu do decyzji z dnia 24 maja 2007r. nie można stwierdzić iż, wypełniała ona przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 5 kpa mówiącą o niewykonalności decyzji, co podnosiła strona skarżąca w złożonej skardze. Zarzut o niewykonalności zaskarżonej decyzji nie jest trafny, trwała niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa zachodzi bowiem wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania decyzji, wynikające wyłącznie z negatywnego stanowiska skarżącego zainteresowanego utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności decyzji w rozumieniu powołanego przepisu. Przyjmuje się, że o niewykonalności decyzji przesądzają takie okoliczności uniemożliwiające jej wykonanie, które pojawiły się przed wydaniem decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas. W wyroku z dnia 8 lutego 1985 r. I SA 1090/84 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 5 kpa wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej (zob. również wyrok NSA z dnia 13 lutego 1986 r., III SA 1146/85 - ONSA 1986 Nr 1 poz. 12). Biorąc powyższe pod uwagę decyzja Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w R. nr [...] z dnia [...] maja 2007r. jest wykonalna pod względem faktycznym i prawnym. Nie ma bowiem żadnych przeszkód faktycznych w jej wykonaniu, nie istnieją również żadne przeszkody prawne, które musiałyby być związane z zakazami prawnymi. Określająca w sposób precyzyjny i nakładająca na stronę obowiązek dokonania określonych czynności decyzja posiada więc walor wykonawczy. Należy zauważyć, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wydana przez Wójta Gminy P. z dnia [...] listopada 2004r. zawiera istotnie zapis, iż w przypadku przekroczenia norm hałasu inwestor winien wykonać ekrany ograniczające rozprzestrzenianie hałasu, jednakże nie może ona stanowić wyłącznej podstawy i upoważnienia dla rozpoczęcia robót budowlanych. Tym samym nie może stanowić ona o "niewykonalności" orzeczonego nakazu rozbiórki. W niniejszej sprawie sprawca samowolnie wykonanych robót winien mieć świadomość swego bezprawnego działania i związanych z tym konsekwencji, których nie można usprawiedliwić "niewykonalnością" nałożonego przez organy nadzoru budowlanego obowiązku mającego na celu przywrócenie do stanu zgodnego z prawem. Podkreślić trzeba, iż rażące naruszenie prawa powinno być traktowane jako zjawisko o wyjątkowym charakterze, a przy tym wymagające do jego stwierdzenia przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego, organy administracji dopełniły w tym zakresie ciążących na nich obowiązków stosownie do wymogów art. 7 i art. 77 kpa. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.).