VII SA/Wa 836/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2009 r. sprawy ze skargi D. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009r. na podstawie art. 23 § 6 w związku z art. 23 § 8 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 z późń. zm.) po rozpatrzeniu wniosku D. G. o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr [...] z dnia [...].11.2004r., nakazującą D. G. rozbiórkę samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] położonej przy ul. O. [...] (P. [...]) w P. - odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu organ podał, że w związku z niewykonaniem przez D. G. obowiązku wskazanego w prawomocnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...].11.2004r. - organ powiatowy, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. W dniu 11 maja 2007r. do zobowiązanej zostało skierowane upomnienie wzywające do wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego, którego doręczenie w dniu 18 maja 2008r. wszczęło przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. W dniu [...] października 2008 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego wydał postanowienie Nr [...], nakładające na D. G. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 19.434,60 zł za niedopełnienie obowiązku wynikającego z decyzji rozbiórkowej. Pismem z dnia 5.12.2008r. D. G. złożyła do organu wojewódzkiego za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. wniosek o wstrzymanie przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 1 a pkt 16 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez wstrzymanie postępowania egzekucyjnego - rozumie się wstrzymanie wykonania zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powoduje uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych, oraz niepodejmowanie nowych środków egzekucyjnych. W myśl przepisu art. 23 § 6 w/w ustawy, organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ, z zastrzeżeniem § 7. Organ przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8.10.1999r., sygn. akt: III SA 7798/98, wskazujący, że: "ustawa z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji wstrzymania tego postępowania na wniosek dłużnika, czego m.in. domagał się skarżący... . " Wobec powyższego w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiotowej sprawie brak było podstaw formalnych do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Poza tym D. G. uzasadniła swój wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego złożeniem wniosku o uchylenie w trybie art. 155 Kpa decyzji stanowiącej podstawę prowadzenia przedmiotowej egzekucji. W ocenie organu argumenty podniesione przez zobowiązaną nie mogły być uznane za szczególnie uzasadniony przypadek mogący stanowić podstawę do wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Za "szczególnie uzasadnione przypadki" mogą być uznane tylko sytuacje, spowodowane czynnikami, na których wystąpienie skarżący nie miałby wpływu, niezależne od sposobu jego postępowania, mające charakter losowy. Zażalenie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. o odmowie wstrzymania postępowania egzekucyjnego wniosła D. G., zarzucając naruszenie przepisów art. 7, 8 i 9 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu podnosiła, że nakaz rozbiórki nie powinien obejmować starej, istniejącej części, to jest werandy wejściowej do budynku. Postępowanie administracyjne w tym zakresie powinno się toczyć na podstawie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Przebudowa nie jest rodzajem budowy, a zatem nie podlegała przepisom art. 48 Prawa budowlanego. Podniosła również, że wykonanie nakazu rozbiórki w istotny sposób pogorszy warunki mieszkaniowe jej rodziny, a także pogorszy warunki użytkowe budynku, zwłaszcza w zakresie izolacyjności termicznej. Poza tym, że wykonanie nakazu rozbiórki w okresie zimowym spowoduje olbrzymie utrudnienia w korzystaniu z domu. Zdaniem skarżącej, organ z naruszeniem przepisów art. 7, 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego dokonał wyłącznie formalistycznej oceny wniosku, nie rozważając kwestii słusznego interesu. Tymczasem przepis art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zakazuje składania wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w istocie uchylił się od dokonania oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia D. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2009r. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zasadnie organ I instancji odmówił wstrzymania przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. Analiza art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazuje bowiem, że w przedmiotowym stanie faktycznym brak było przesłanek do wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Postępowanie organu nie mogło dotyczyć zasadności i trafności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...].11.2004r. o rozbiórce, skoro znajduje się ona w obrocie prawnym, a obowiązek w niej sformułowany jest wymagalny. Natomiast z uwagi na nieostrość zwrotu "szczególnie uzasadnione przypadki" organ swoje rozstrzygnięcie musiał uzależnić od istnienia indywidualnych i konkretnych okoliczności stanu faktycznego. W ocenie organu za "szczególnie uzasadnione przypadki" uznać należy sytuacje spowodowane działaniem czynników, na których wystąpienie zobowiązany nie miał wpływu, niezależnych od sposobu jego postępowania, mających charakter losowy, oraz zaistniałych w toku postępowania egzekucyjnego (powołano wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.06.2007r., sygn. akt VII SA/Wa 455/07). Organ odwoławczy wywodził, że celem unormowania przewidzianego w przepisie art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest możliwość uwzględnienia w toku postępowania egzekucyjnego zaistniałych indywidualnych okoliczności, uzasadniających czasowe zaprzestanie prowadzenia egzekucji, stanowiących odstępstwo od zasady możliwie najszybszego wykonania zobowiązania, co uzasadnione jest chociażby z uwagi na koszty postępowania egzekucyjnego. Okoliczności uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego w trybie tego przepisu muszą mieć charakter wyjątkowy w tym znaczeniu, że powinny odbiegać od występujących powszechnie. W trybie zmierzającym do wstrzymania czynności egzekucyjnych w oparciu o art. 23 § 6 nie jest możliwe kwestionowanie działań organu egzekucyjnego. D. G. w swoim wniosku podnosiła m.in., iż "wykonanie nakazu rozbiórki w istotny sposób pogorszy warunki mieszkaniowe mojej rodziny". Okoliczność ta zdaniem organu nie mogła być w żaden sposób uznana za "szczególnie uzasadniony przypadek", wskazywała raczej na działanie mające na celu uchylanie się od wykonania nakazu rozbiórki, a nie wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Oprócz tego skarżąca wskazała, iż jedną z przesłanek przemawiającą za wstrzymaniem przedmiotowego postępowania egzekucyjnego miał być wniosek o uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. decyzji stanowiącej podstawę prowadzenia przedmiotowej egzekucji. W tym kontekście organ wyjaśnił, iż brzmienie art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie pozwala stosować odpowiednio przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 97 § 1 pkt 4, dotyczącego zawieszenia postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że złożenie przez zobowiązaną wniosku o uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. decyzji stanowiącej podstawę prowadzenia przedmiotowej egzekucji, nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem, uzasadniającym wstrzymanie przedmiotowego postępowania egzekucyjnego, tym bardziej, że nie miały zastosowania przepisy o zagadnieniu wstępnym. D. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. zarzucając naruszenie przepisów art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 107 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 18, 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym administracji. Domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi wywodziła, że wniosła o uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. P. [...] w P.. Ze względu na prowadzone w następstwie tego wniosku postępowanie, wniosła o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. W skardze argumentowała, że motywy jakimi kierował się Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżone postanowienie były zupełnie inne niż uzasadnienie postanowienia wydanego przez organ I instancji. Organ wyższej instancji nie odniósł się przy tym w żaden sposób do argumentacji organu I instancji, nie uzasadnił, czy uznaje ją za prawidłową czy nie. Mając na uwadze treść art. 8, 9 i 11 k.p.a. takie postępowanie organu podważało zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W jej ocenie podstawowym argumentem jakim kierował się Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego była okoliczność, iż brzmienie art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie pozwala odpowiednio stosować przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 97 § 1 pkt 4. Organ szeroko analizował różnicę pomiędzy instytucją zawieszenia postępowania administracyjnego a wstrzymaniem postępowania egzekucyjnego. Tym samym organ II instancji nie rozpatrzył prawidłowo wniosku ani zażalenia, bowiem nie przeprowadził analizy przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o której mowa w art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Żądanie skarżącej nie stanowiło wniosku o zawieszenie postępowania w trybie art. 97 K.p.a. ani nie było w nim postulatu odpowiedniego stosowania tego przepisu w związku z art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. D. G. wskazała, że jedynym fragmentem zaskarżonego uzasadnienia, w którym znalazło się odniesienie do przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" było stwierdzenie organu, iż "powyższa okoliczność nie może być w żaden sposób uznana za szczególnie uzasadniony przypadek z uwagi na fakt, iż wskazuje ona na działanie zobowiązanej mające na celu nie wstrzymanie przedmiotowego postępowania egzekucyjnego, jak raczej na uchylanie się i uniknięcie wykonania nałożonego i wymagalnego zarazem nakazu rozbiórki." Organ zupełnie nie uzasadnił przy tym, skąd wysnuwa takie wnioski. Powyższe stanowiło w ocenie skarżącej jednoznaczne naruszenie przez organ art. 107 § 3 k.p.a. zgodnie z którym: uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Skarżąca wywodziła, że celem jej wniosku nie było uchylanie się od wykonania nałożonego obowiązku, lecz jedynie czasowe wstrzymanie bardzo represyjnej jego egzekucji, tylko do czasu zakończenia postępowania o uchylenie ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Kontynuowanie egzekucji, łącznie z nakładaniem dotkliwych sankcji uznała za sprzeczne z jej słusznym interesem, które organy administracji publicznej zobowiązane są uwzględniać, co stanowi szczególny przypadek o którym mowa w art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję lub postanowienie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Zgodnie z art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 z późń. zm. – dalej zwana u.p.e.a.) organy sprawujące nadzór nad egzekucją administracyjną, tj. organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji, mogą w szczególnie uzasadnionych przypadkach wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1419/99 (LEX nr 47230), z istoty przepisów art. 23 u.p.e.a. wynika, że wstrzymanie egzekucji zależy od uznania organu nadzoru i ogranicza się do szczególnie uzasadnionych wypadków. Słusznie również organ I instancji przytoczył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 8 października 1999 r., sygn. akt III SA 7798/98 (LEX nr 46233), z którego wynika, że uprawnienia "wstrzymania czynności egzekucyjnych" wynikające z art. 23 u.p.e.a. przysługują organowi sprawującemu nadzór nad organem egzekucyjnym. Mogą być one wykorzystywane wyłącznie w ramach tego nadzoru - kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego - w wypadkach szczególnie uzasadnionych. Gdyby jednak wniosek skarżącej potraktować jako sygnał dla organu, do działania z urzędu to i tak nieusłuszny był zarzut skargi, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu poprzez brak oceny sprawy w zakresie istnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" oraz, że jego uzasadnienie narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż zostało poczynione w oderwaniu od rozstrzygnięcia organu I instancji. Wskazać należy, iż wbrew twierdzeniom skarżącej rozważania organu II instancji co do braku przesłanek wstrzymania postępowania egzekucyjnego były poczynione zarówno w ogólności jak też w odniesieniu do twierdzeń wniosku i zażalenia. Natomiast rozważania organu co do zawieszenia postępowania egzekucyjnego były w istocie poczynione na marginesie sprawy i mimo, że organ poświęcił im nieco uwagi w treści uzasadnienia decyzji, to nie stanowiło to naruszenia prawa i było bez wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Najistotniejszy był bowiem fakt prawidłowej oceny organu, że w okolicznościach sprawy nie było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego w celu wyegzekwowania obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr [...] z dnia [...].11.2004r. Wprawdzie ustawodawca nie określił jakiego rodzaju przypadki uznał za szczególnie uzasadnione w rozumieniu art. 23 § 6 u.p.e.a., ocenę w tym względzie pozostawił organom orzekającym w konkretnej sprawie, to bez wątpienia okoliczności uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego w trybie tego przepisu muszą mieć charakter wyjątkowy w tym znaczeniu, że powinny odbiegać od występujących powszechnie. Ocena zasadności twierdzeń skarżącej nie mogła sięgać podważanej prawidłowości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...].11.2004r. o rozbiórce. Decyzja rozbiórkowa funkcjonuje bowiem w obrocie prawnym i obowiązek rozbiórki jest wymagalny. Organ swoje rozstrzygnięcie poprzedził jednak oceną czy zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie uznał, że fakt, iż wykonanie nakazu rozbiórki w istotny sposób pogorszy warunki mieszkaniowe rodziny skarżącej nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, bowiem z reguły taki skutek występuje w przypadku rozbiórki budynku mieszkalnego lub jego części. Poza tym w świetle art. 23 § 6 u.p.e.a. nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem okoliczność złożenia wniosku o uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. decyzji rozbiórkowej, choćby dlatego, że z zasady trwałości i ochrony decyzji wynika, że póki takie nadzwyczajne postępowanie administracyjne nie zakończy się pozytywnie dla skarżącej to egzekucja może i powinna być prowadzona. Jedynie kwestii wykonania nakazu rozbiórki w okresie zimowym i podnoszonych zakłóceń w korzystaniu z domu organ nie poddał ocenie, ale stwierdzić należy, iż skoro postanowienie organu II instancji zapadło w kwietniu, to ta część argumentacji skarżącej samoistnie stała się bezprzedmiotowa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako nieuzasadnioną oddalił.