VII SA/Wa 837/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Przedmiotem skargi R. S. ("skarżący") jest decyzja Rzecznika Praw Pacjenta ("organ") z [...] lutego 2019 r. nr [...], którą organ na podstawie art. 68 w zw. z 65, art. 70, art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2017 r., poz. 1318 ze zm., "ustawa"), nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości [...] zł za niepodjęcie działań określonych w decyzji organu z [...] listopada 2016 r. (znak: ....) o uznaniu stosowanych praktyk za naruszające zbiorowe prawa pacjentów. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że skarżący prowadzi indywidualną działalność gospodarczą pod firmą "[...]", będąc zarejestrowanym w Rejestrze podmiotów leczniczych, prowadzonym przez Okręgową Izbę Lekarską w B. Decyzją z [...] listopada 2016 r. (o znaku jw.) organ uznał praktyki stosowane przez skarżącego, a polegające na: a) braku zapewnienia od dnia [...] maja 2014 r. odpowiednich warunków zabezpieczających część dokumentacji medycznej przed zniszczeniem, uszkodzeniem lub utratą i dostępem osób nieupoważnionych, wytworzonej w czasie prowadzenia przez skarżącego działalności leczniczej pod firmą: "Prywatna Przychodnia Lekarska "L.-M. S.R." w C. D. oraz w R.Z., po zaprzestaniu działalności prowadzonej pod tą firmą, mające na celu ograniczenie prawa pacjentów do dokumentacji medycznej, o których mowa w art. 23 ust. 2 ustawy w związku z § 74 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania, za naruszające zbiorowe prawa pacjentów i nakazał jej zaniechanie; b) braku prowadzenia, przechowywania i udostępniania od dnia [...] maja 2014 r. części dokumentacji medycznej, wytworzonej w czasie prowadzenia przez skarżącego działalności leczniczej pod firmą: "Prywatna Przychodnia Lekarska "L.-M." S. R." w C. D. oraz w R.Z., po zaprzestaniu prowadzenia działalności pod tą firmą, mające na celu ograniczenie prawa pacjentów do dokumentacji medycznej, o których mowa w art. 24 ust. 1, art. 26 ust 1, art. 27 pkt 1- 5 i art. 29 ust. 1 ustawy, za naruszające zbiorowe prawa pacjentów i nakazał jej zaniechanie. Ponadto w przedmiotowej decyzji organ zobowiązał skarżącego do: -usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów przez poinformowanie osób, którym udzielał on świadczeń zdrowotnych w ramach prowadzonej działalności leczniczej pod firmą jw. o miejscu przechowywania wytworzonej przez niego dokumentacji medycznej, które znajdować się będzie w budynku zajmowanym przez skarżącego wraz ze wskazaniem adresu tego budynku, poprzez wywieszenie powyższej informacji w budynku urzędu miasta R.-Z. i urzędu gminy C. D., na okres trzydziestu dni następujących po upływie pięciu dni od otrzymania tej decyzji; -złożenia organowi informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania stosowania rzeczonej praktyki, która narusza zbiorowe prawa pacjentów oraz działań niezbędnych do usunięcia skutków naruszenia tych praw w nieprzekraczającym trzydziestodniowym terminie licząc od dnia otrzymania tej decyzji. Wskazana decyzja została zaskarżona przez skarżącego; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z [...] stycznia 2017 r. o sygn. akt VII SA/Wa [...] oddalił skargę skarżącego, a wyrok ten jest prawomocny od [...] lipca 2017 r. Art. 68 ustawy stanowi podstawę formalnoprawną do nałożenia przez organ m.in. na podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych, w drodze decyzji, kary pieniężnej do wysokości [...] zł w przypadku niepodjęcia działań określonych w decyzji, o której mowa w art. 64 ust. 1, w terminie w niej wskazanym. Działania określone w ww. decyzji mają na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Zatem, naruszenie nakazu zaniechania naruszeń wskazanych w decyzji, o której mowa w art. 64 ust. 1 ustawy, w szczególności w wyniku kontynuacji bezprawnego stanu, powoduje obowiązek po stronie organu do nałożenia kary pieniężnej m.in. na podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych. Celem tego przepisu jest zapewnienie pacjentom należytego poziomu ochrony ich praw przed naruszeniami ze strony m.in. ww. podmiotu. Sankcja zastosowana przez organ powinna skutecznie odstraszać potencjalnych naruszycieli praw pacjentów oraz powinna być odpowiednio surowa. Decyzja organu z [...] listopada 2016 r. nakładała rygor natychmiastowej wykonalności; tym samym skarżący od razu (natychmiast) po jej otrzymaniu powinien podjąć działania niezbędne do zaniechania stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów. Działania te powinny być skuteczne, tj. prowadzić do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Tymczasem skarżący nie tylko nie podjął żadnych działań niezbędnych do zaniechania stosowania tych praktyk, ale, co więcej, nie dokonał żadnej czynności mającej na celu podjęcie współpracy z organem w zakresie wykonania decyzji. Stosownie do art. 70 ustawy przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 68 i 69, należy uwzględnić w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów ustawy; w efekcie, ustalenie wysokości kary pieniężnej w niniejszej sprawie miało charakter kilkuetapowy, co spowodowane było zaistnieniem w postępowaniu okoliczności mających wpływ na jej wysokość. Ustalając wymiar kary pieniężnej w pierwszej kolejności dokonano oceny ilości niepodjętych działań określonych w decyzji, o której mowa w art. 64 ust. 1 ustawy, oraz stopnia naruszenia przepisów ustawy i na tej podstawie ustalono kwotę bazową, stanowiącą podstawę do dalszych ustaleń wysokości kary, a następnie - w oparciu o zaistniałe w sprawie okoliczności mające wpływ na wysokość kary – dokonano gradacji ustalonej kwoty bazowej. Naruszenie prawa do dokumentacji medycznej kwalifikuje się jako naruszenie poważne. Tym samym kwota bazowa ustalona została w takim przypadku w wysokości [...] zł. W niniejszej sprawie przyjęto najniższą kwotę bazową za tego typu naruszenia, tj. w wysokości [...] zł za każde z niepodjętych działań w terminie wskazanym w ww. decyzji. W związku z okolicznością, że skarżący nie podjął dwóch ww. działań, kwota bazowa ustalona została w wysokości [...] zł. Wobec tego, że skarżący nie przekazał kopii deklaracji podatkowej (pomimo dwukrotnego zawiadomienia), pominięto przy ustalaniu kary kryterium dochodowe. Z uwagi na to, że - zdaniem organu - okres naruszenia był długotrwały, od [...] maja 2014 r., kwota bazowa została zwiększona o 100%. Biorąc pod uwagę okoliczności naruszenia, w tym brak współpracy z organem, brak zaniechania stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów określonych w decyzji, kwota bazowa została zwiększona o dalsze 30%. Stąd też ostateczna kwota wymierzonej kary wyniosła [...] zł. Na koniec organ podał, że orzeczona kara powinna spełnić funkcję represyjną i stanowić dolegliwość dla skarżącego. Ważny jest też aspekt edukacyjny i wychowawczy zastosowanego środka oraz spodziewany skutek w postaci podjęcia działań niezbędnych do zaniechania stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów. Organ zwrócił także uwagę na funkcję prewencyjną kary oraz dyscyplinująco-represyjną. Podsumowując stwierdził, że wymierzona kara jest adekwatna do okresu, stopnia oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy. W skardze do Sądu na ww. decyzję organu z [...] lutego 2019 r. skarżący, reprezentowany przez adwokata L. P. wniósł o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych poprzez wadliwe stwierdzenie, że decyzja organu nie została przez skarżącego wykonana. W uzasadnieniu podał, że decyzją z [...] listopada 2016 r. organ nakazał wykonanie szeregu czynności, a te zostały wykonane. Skarżący zwrócił się do stosownych urzędów o wywieszenie na tablicy informacyjnej ogłoszenia, którego treść oraz wniosek wraz z potwierdzeniem przesłania zostały przekazane do organu. Zabezpieczenie dokumentacji, wobec odmowy jej wydania przez osobę zajmującą lokal, pierwotnie było niemożliwe, niemniej nowy właściciel budynku przekazał pozostałą dokumentację medyczną skarżącemu. W konsekwencji decyzja Rzecznika Praw Pacjenta została wykonana w całości. W związku z tym orzeczona kara jest bezprzedmiotowa. Podobnie skarżący wywiódł w piśmie sporządzonym osobiście, a zatytułowanym skarga (potraktowanym przez Sąd jako uzupełnienie skargi wniesionej w jego imieniu przez pełnomocnika). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ podał, że nie tylko w trakcie trwania postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, ale również przy okazji wniesienia skargi, skarżący nie przedstawił dowodów na poparcie swojej argumentacji, tj. potwierdzających realizację decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z [...] lutego 2019 r., nr [...], o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej wobec niewykonania w zakreślonym terminie decyzji tego organu z [...] listopada 2016 r. Zdaniem Sądu, decyzja ta nie narusza prawa; została wydana po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu umożliwiającym skarżącemu czynny udział w sprawie, spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a., oparta jest na prawidłowo poczynionych ustaleniach faktycznych, wskazuje właściwy stan prawny i stosuje jego prawidłową wykładnię. Rozwijając tę ocenę Sąd przede wszystkim stwierdza, że decyzją z [...] listopada 2016 r. organ na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy o prawach pacjentów i Rzeczniku Praw Pacjenta orzekł o stosowaniu przez skarżącego (prowadzącego działalność leczniczą) praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów. W decyzji tej wskazano na dwie nieprawidłowości w tym zakresie, dotyczące dokumentacji medycznej – jej odpowiedniego zabezpieczenia, jak i jej przechowywania i udostępniania po zaprzestaniu prowadzenia przez skarżącego działalności leczniczej pod firmą "Prywatna Przychodnia Lekarska "L.-M." S. . w C. D. oraz w R.-Z.. Stwierdzając ww. nieprawidłowości nakazano ich zaniechanie, a decyzja w tej części podlegała rygorowi natychmiastowego wykonania (v. art. 64 ust. 1 zd. 2 ustawy). Poza tym, w ww. decyzji organ zobowiązał skarżącego do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów poprzez umieszczenie odpowiednich informacji o dostępie do dokumentacji medycznej w urzędach gminy w C.D. i R.Z. , na okres trzydziestu dni po upływie pięciu dni od dnia otrzymania tej decyzji. Zobowiązał także skarżącego do złożenia informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania stosowania nieprawidłowych praktyk w nieprzekraczającym terminie trzydziestu dni, licząc od dnia otrzymania decyzji. Decyzja ta jest legalna a przy tym nie tylko ostateczna (v. art. 65 zd. 1 ustawy) ale też prawomocna; wyrokiem z [...] maja 2017 r. o sygn. akt [...] , który uprawomocnił się z dniem [...] lipca 2017 r., tut. Sąd oddalił skargę R. S. na to orzeczenie uznając tym samym, że odpowiada ona prawu. Niezależnie jednak od trwającego postępowania sądowoadministracyjnego pod sygn. jw., wskazana decyzja podlegała natychmiastowemu wykonaniu, albowiem nie wynika z akt, aby na czas ww. postępowania sądowego zastosowano środek w postaci wstrzymania jej wykonania. Tymczasem skarżący nie podjął jakichkolwiek działań w celu realizacji ww. decyzji z [...] listopada 2016 r. Nie zaniechał przede wszystkim stosowania zakwestionowanych praktyk, co wiązało się z koniecznością odebrania wszystkich pozostawionych w lokalu w R.-Z. przy ul. [...] kartonów z dokumentacją medyczną pacjentów, następnie – zabezpieczenia tej dokumentacji, ale też umożliwienia dostępu do niej zgodnie z przepisami prawa. Skarżący nie tylko nie podjął niezwłocznie ww. działań, ale również nie wykonał pozostałych czynności nakazanych przez organ, w tym nie złożył informacji o sposobie realizacji decyzji w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia. Sąd zaznacza przy tym, że powyższe wynika z akt administracyjnych organu, i pomimo zarzutów skargi kwestionujących ten stan, nie zostało skutecznie przez skarżącego zwalczone. Choć skarżący twierdzi, że wykonał decyzję z [...] listopada 2016 r., to jednak nie przedstawił żadnych dowodów, które wskazywałyby ten stan. Tak też wywiódł organ w odpowiedzi na skargę podnosząc, że ani przed wydaniem zaskarżonej decyzji, ani na etapie postępowania przed tut. Sądem (w ślad za skargą) skarżący nie przedstawił dokumentów wskazujących na realizację obowiązków wynikających z ww. decyzji tego organu z [...] listopada 2016 r. Z tego też powodu Sąd przyjął, że zarzuty procesowe skargi są całkowicie chybione, albowiem organ w sposób prawidłowy ustalił, że skarżący nie wykonał ww. decyzji; nie uczynił tego ani w terminach określonych w tej decyzji, ani później (czy to przed wydaniem obecnie kontrolowanego orzeczenia organu o nałożeniu kary, czy też po dacie jego wydania). W tych też warunkach Sąd uznał, że organ prawidłowo wszczął postępowanie w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej i prawidłowo uznał, że zachodzą okoliczności do jej wymierzenia. Stanowi o tym art. 68 ustawy, zgodnie z którym Rzecznik nakłada na podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych albo organizatora strajku, w drodze decyzji, karę pieniężną do wysokości [...] złotych w przypadku niepodjęcia działań określonych w decyzji, o której mowa w art. 64 ust. 1, w terminie w niej wskazanym. Z redakcji tego przepisu wynika, że organ w przypadku stwierdzenia wymienionych w nim naruszeń nie dysponuje swobodnym uznaniem w podjęciu decyzji o nałożeniu kary pieniężnej; ustawodawca posłużył się bowiem terminem "nakłada", wprowadzając tym samym obowiązkowe działanie Rzecznika w przypadku stwierdzenia, że podmiot nie zastosował się do decyzji z art. 64 ust. 1 ustawy, w terminie w niej wskazanym. Zatem stwierdzając, że podmiot do tego zobowiązany nie wykonał "w terminie" decyzji o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów, organ ma obowiązek orzeczenia o karze pieniężnej. Niewykonanie obowiązków określonych w decyzji wydanej na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy w terminie w niej określonym stanowi jedyną przesłankę obligującą organ do zastosowania ww. sankcji pieniężnej. Nadto, biorąc pod uwagę zindywidualizowane okoliczności niniejszej sprawy, Sąd uznał, że organ nie naruszył prawa nakładając na skarżącego karę w wysokości [...] zł. Ustalając wysokość kary organ kierował się art. 70 ustawy, zgodnie z którym przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 68 i 69, należy uwzględnić w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów ustawy. Przepis ten stanowi o wartościach, które przesądzają o ustaleniu wysokości kary, a przy tym pozwalają na zindywidualizowanie sprawy w tym przedmiocie. Z wartości, do których odsyła art. 70 ustawy, wynika bowiem reguła miarkowania, pozwalająca na uwzględnienie przy ustaleniu wysokości kary pieniężnej realnej sytuacji podmiotu leczniczego. Stosując się do tego przepisu, organ wyczerpująco wyjaśnił powody nałożenia kary w zastosowanej wysokości i sposób jej wyliczenia. Oceniając zakres i okres naruszenia przepisów ustawy nie dopuścił się przy tym naruszenia prawa. Ustalając wymiar kary pieniężnej Rzecznik Praw Pacjenta dokonał oceny stopnia naruszenia przepisów ustawy i na tej podstawie ustalił kwotę bazową, stanowiącą następnie podstawę do dalszych ustaleń wysokości kary, w oparciu o zaistniałe w sprawie okoliczności mające wpływ na wysokość kary, dokonując w ten sposób gradacji ustalonej kwoty bazowej. Skarga nie zawiera zarzutów w tej materii, tym niemniej Sąd stwierdza, że organ zasadnie przyjął, że wobec braku w postępowaniu aktywności skarżącego, nie było możliwe uwzględnienie przy miarkowaniu wysokości kary kryterium dochodowego (pomimo dwukrotnego wezwania, skarżący nie przedstawił deklaracji podatkowej). Poza tym organ słusznie uznał, że okres naruszenia prawa, trwający od 5 maja 2014 r., należy ocenić jako długotrwały, a tym samym - wpływający na zwiększenie wysokości kary. Biorąc zaś pod uwagę brak współpracy skarżącego w celu wykonania decyzji, jak również jej niewykonanie, Rzecznik Praw Pacjenta prawidłowo przyjął, że jest to kolejna okoliczność wpływająca na zwiększenie przyjętej w sprawie kwoty wyjściowej. W konsekwencji, Sąd nie znalazł żadnych przyczyn, dla których zaskarżona decyzja winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Wobec stanowiska skarżącego (wskazującego na nieuwzględnienie w sprawie jego pełnomocnika) Sąd dodatkowo zauważa, że postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej jest postępowaniem odrębnym od postępowania prowadzonego przez organ w przedmiocie uznania stosowanych praktyk za naruszające zbiorowe prawa pacjentów. W każdym z tych postępowań skarżący mógł być reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, ale dla wywołania takiego skutku należało w każdym z tych postępowań ustanowić (odrębnie) pełnomocnika. Zatem pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutek w postępowaniu, musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu po myśli art. 33 § 2 k.p.a. Poza tym, informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Stosownie bowiem do art. 33 § 3 zd. 1 ustawy z dnia 19 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., k.p.a.) pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (por. wyrok NSA z [...] maja 2019 r., sygn. akt [...] ); czy inaczej: "Organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej, konkretnej sprawie np. przez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt. Natomiast nie można domniemywać istnienia pełnomocnictwa. Dopiero od momentu zawiadomienia organ zobligowany jest doręczać pełnomocnikowi wszelkie pisma procesowe i zapewnić udział w postępowaniu taki, jak stronie tego postępowania" (v. wyrok NSA z [...] stycznia 2019 r., sygn. akt [...] ). Badając akta sprawy Sąd nie stwierdził zaś, aby skarżący wyraził w toku niniejszego postępowania wolę ustanowienia pełnomocnika (na przykład w osobie adwokata L. P., na co wskazuje w piśmie uzupełniającym skargę), a nie ma podstaw prawnych do żądania uwzględnienia w postępowaniu prowadzonym przez organ pełnomocnictw złożonych w innych postępowaniach; jednocześnie Sąd nie stwierdził, aby organ naruszył przepisy Kodeksu poprzez brak prawidłowego informowania skarżącego o wszczęciu, prowadzeniu i stanie sprawy. Znamienne przy tym jest, że organ aktualizował swoje dane co do adresu wykonywania przez skarżącego działalności leczniczej/adresu do doręczeń, korzystając w tym celu (wobec braku jakiejkolwiek aktywności w postępowaniu skarżącego) z danych wynikających z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (ostatni tak ustalony przez organ adres, skarżący wskazał również w rozpoznawanej przez Sąd skardze). W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. orzekł, jak w sentencji.