VII SA/Wa 839/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Asesor WSA Anna Tarnowska - Mieliwodzka, , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi M.L., J.L., H. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dot. pozwolenia na budowę skargę oddala VII SA /Wa 839/05 UZASADNIENIE Prezydent Szczecina decyzją z dnia 3 kwietnia 2002 r. zatwierdził projekt budowlany i wydał dla D.L. pozwolenie na budowę Ośrodka S. " z mieszkaniem właściciela i niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr ew. [...] , [...] , [...] - przy ulicy J. Decyzja ta poprzedzona była decyzją Prezydenta [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] sierpnia 2001 r. , zmieniona decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. Współwłaściciele sąsiedniej działki nr [...] M.L., J.L., H.L. wnioskiem z dnia 21 grudnia 2004 r. wystąpili o stwierdzenie nieważności zarówno decyzji o warunkach zabudowy jak i decyzji pozwalającej na budowę . Jak wynikało z uzasadnienia wniosku zarzucali decyzji pozwalającej na budowę , że inwestycja jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego przewidującego dla działek nr [...] , [...], [...] , dominującą funkcję mieszkaniową . Natomiast na działce nr [...] wybudowano 3 kondygnacyjny budynek szkoły ponad gimnazjalnej czyli budynek użyteczności publicznej a nie budynek mieszkalny jak było w założeniach planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto wskazali , że teren działki nr [...] został sztucznie podwyższony około 80 cm do 1 m poprzez nasypanie ziemi . Budynek zdaniem wnioskodawców jest za wysoki w stosunku do przewidzianej w decyzji o warunkach zabudowy maksymalnej wysokości. Jest on intensywnie użytkowany prze wiele osób we wszystkie dni tygodnia i wiele godzin na dobę. Powoduje to pogorszenie warunków mieszkaniowych na sąsiednich działkach. Teren działki został nadsypany ziemią ,żeby sztucznie doprowadzić wysokość budynku do zgodności z zapisem decyzji o warunkach zabudowy czyli maksymalnie 7,5 m . Podnieśli , że obowiązek doprowadzenia wysokości budynku do określonej w warunkach zabudowy został nałożony na inwestora w toku postępowania , gdy organ stwierdził, że projektowany budynek jest za wysoki . Poza tym wskazali ,że nie został spełniony warunek ( zawarty w akcie notarialnym nabycia przedmiotowego gruntu ) aby udział powierzchni biologicznie czynnej po zabudowie wynosił 50 % działki oraz ,że warunek ten dotyczyć powinien każdej działki tj. nr [...] i [...] z osobna . Wskazano również , że tylko działka [...] jest własnością inwestorski a działka nr [...] jest własnością Miasta [...] .Umowa dzierżawy tej działki była zawarta na okres od [...] grudnia 2002 r. do [...] grudnia 2004 r. co świadczy , że w dniu wydania pozwolenia na budowę inwestor nie miał prawa do dysonowania tą działką na cele budowlane . Podniesiono również brak dostatecznej ilości ( tj. 15 ) miejsc parkingowych na działce nr [...]. oraz to ,że parking został wybudowany częściowo na działce nr [...] . Po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 , 157 § 1 i 158 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. W uzasadnieniu wskazał , że zarzuty wnioskodawców są niezasadne . Inwestor posiadał bowiem decyzję o warunkach zabudowy , która ustalała warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji polegającej na budowie ośrodka szkoleniowego wraz z mieszkaniem właściciela i infrastrukturą . Ostateczność tej decyzji przesądzała o zgodności charakteru inwestycji z ustaleniami planu miejscowego . Nie doszło również zdaniem organu do naruszenia wysokości zabudowy . Plan miejscowy ustalał maksymalną wysokość nowej zabudowy na 7,5 metra a zatwierdzony projekt zakładał wysokość budynku na 7,47 m. Wysokość ta mierzona była zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie to jest od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku do górnej krawędzi ściany zewnętrznej, gzymsu lub attyki bądź jako wymiar liczony od poziomu terenu do najwyżej położonej krawędzi dachu (kalenicy) lub punktu zbiegu połaci dachowych. Organ przyznał ,że dokonane w zakresie wysokości budynku poprawki na projekcie nie zostały naniesione na wszystkich rysunkach projektu ale zdaniem organu było to naruszenie pozostające bez wpływu na wydane pozwolenie budowlane. Zarzut ,że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania działką nr [...] na cle budowlane oceniono jako bezzasadny gdyż zawarta z Miastem [...] umowa dzierżawy stanowiła takie uprawnienie a plan miejscowy przewidywał budowę na działce [...] parkingu , co też nastąpiło . Natomiast zarzuty dotyczące uciążliwości nie mogły być w ocenie organu badane w nadzwyczajnym postępowaniu nieważnościowym . Poza tym wskazał ,że w oparciu o decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2003 r. nastąpiła sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na sale wykładowe . W odwołaniu od tej decyzji współwłaściciele działki nr [...] podnieśli ,że inwestycja jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego gdyż przewidywał on na działkach objętych inwestycją zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, gdy tymczasem powstał obiekt użyteczności publicznej - szkoła gdzie nie ma ani jednego mieszkania .Wymagania dotyczące lokalizacji takich obiektów są inne niż przy lokalizacji domów jednorodzinnych . Ponowili zarzut że inwestor nie dysponował prawem do działki nr [...] a działka ta została zabudowana parkingiem . Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy . W uzasadnieniu decyzji wskazał ,że badając w trybie odwoławczym, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2002r. nie dopatrzył się istnienia przesłanek określonych w art. 156 Kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł ,że decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r., zmienioną następnie decyzją tegoż organu z dnia [...] listopada 2001 r. , ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla niniejszej inwestycji. Ponadto decyzją z dnia [...] stycznia 2002r. Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie parkingu dla samochodów osobowych dla potrzeb projektowanego ośrodka szkoleniowego oraz urządzenia terenów zielonych. Dlatego niewątpliwie inwestor legitymował się ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydaną dla przedmiotowej inwestycji. Organ wskazał , że stosownie do treści art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994r., nr 89, poz. 415 z póżń zm), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania przedmiotowego pozwolenia na budowę, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. W związku z powyższym, wobec faktu istnienia wiążącej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która dopuszczała taką lokalizację przedmiotowej inwestycji, właściwy organ był zobowiązany wydać pozwolenie na budowę w projektowanym kształcie. Odnosząc się do zarzucanej w odwołaniu kwestii braku przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, na którego rzecz wydano niniejsze pozwolenie na budowę, organ zauważył , iż do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor dołączył akt notarialny z dnia [...] czerwca 2001 r., rep. [...] nr [...] stanowiący umowę sprzedaży działki nr [...] , oraz umowę dzierżawy z dnia [...] grudnia 200 lr., zawartą pomiędzy Gminą [...] i p. D. L. dotyczącą działki nr [...]. Na tej podstawie organ ustalił prawo do dysponowania terenem na cele budowlane . Natomiast zarzut, że działka nr 86 jest przeznaczona przez wydzierżawiającego wyłącznie na cele zieleni ogólnodostępnej oraz miejsca postojowe dla samochodów osobowych, bez prawa zabudowy nie ma wpływu na prawidłowość wydanego pozwolenia na budowę, gdyż jak wynika z projektu zagospodarowania działka nr [...] istotnie nie została przewidziana pod zabudowę, zaś budynek stanowiący przedmiotowy ośrodek szkolny zlokalizowano na działce nr [...]. Ustosunkowując się do kwestii wysokości przedmiotowego budynku wskazano że , jak wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego, wysokość obiektu nie przekracza 7,50 m. wymaganego w/w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu licząc - zgodnie z § 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 z późn. zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - od poziomu terenu do górnej krawędzi ściany zewnętrznej. Reasumując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził , iż decyzja organu wojewódzkiego odpowiada prawu . Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję organu II instancji utrzymującą w mocy odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. wnieśli M.L., J.L., H. L.. Podnieśli w niej ,że nie zgadzają się z twierdzeniem organów jakoby kwestionowana przez nich decyzja odpowiadała prawu . Ponowili twierdzenie o niezgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego , zarzucili iż zatwierdzony projekt przewidywał wysokość budynku większą niż dopuszczalna - określona w warunkach zabudowy , że zamiast zmiany projektu podwyższono poziom gruntu działki o około 1 m dokonując sztucznej korekty tego parametru budynku. Wskazali na uciążliwości związane z funkcjonowaniem szkoły jako intensywnie wykorzystywanego obiektu użyteczności publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie jest zasadna . Należy podzielić pogląd organu II instancji ,że zasada trwałości decyzji ostatecznych jest jedną z fundamentalnych zasad całego systemu postępowania, zapewniającą pewność i stabilność obrotu prawnego. Dlatego korzystanie z prawem przewidzianych możliwości wzruszenia decyzji ostatecznych, powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych i prawnie uzasadnionych. Jednym z wyjątków od zasady trwałości decyzji ostatecznych jest stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wyczerpująco wyliczone w art. 156 § 1 kpa, więc nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej . W ocenie Sądu stanowisko organów obu instancji odmawiające stwierdzenia nieważności kwestionowanego pozwolenia budowlanego jest prawidłowe i brak jest merytorycznych przesłanek do jego podważenia . W szczególności argument jakoby przedmiotowa inwestycja była niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest prawidłowy . Organ wydający pozwolenie na budowę w dniu [...] kwietnia 2002r., był bowiem związany ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu . Zgodność zamierzonej inwestycji z obowiązującym planem miejscowym oceniona jest w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do treści art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (której podstawowym celem jest stwierdzenie zgodności zamierzonej inwestycji z planem miejscowym) jest wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Wprawdzie organ ten, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę ma obowiązek sprawdzenia zgodności planu zagospodarowania działki lub terenu z planem zagospodarowania przestrzennego, jednakże dokonuje tego nie po to, aby kwestionować ocenę wyrażoną w decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ale aby sprawdzić, czy ewentualnie plan nie uległ zmianie i w związku z tym decyzja ta nie wygasła (art. 35 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Skoro stosownie do ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycja jest zgodna z planem miejscowym, to jest to ocena wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę, co oznacza, że dokonywanie przez ten organ samodzielnych ustaleń w omawianej kwestii, odbiegających od ustaleń dokonywanych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiłoby oczywiste, rażące naruszenie prawa (powołanego art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Wskazane argumenty dowodzą jednoznacznie , że dopóki w obrocie prawnym funkcjonują decyzje o warunkach zabudowy to podnoszenie przez skarżących okoliczności wskazujące w ich ocenie na niezgodność inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego skuteczne być nie mogą. Również pozostałe podnoszone przez skarżących przesłanki mające doprowadzić do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji prawidłowo ocenione zostały przez organ jako niezasadnie . Dotyczy to kwestii wysokości budynku , który zgodnie z poprawionym projektem nie przekracza maksymalnej wysokości przewidzianej w decyzji o warunkach zabudowy . Inną kwestią jest to czy dokonane poprawki projektu spełniały wszystkie wymagania w tym zakresie , co samo przez się nie czyni zatwierdzonego projektu budowlanego wadliwym. Podobnie kwestia prawa do dysponowania na cele budowlane działką nr [...] . Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie uznał , iż takie prawo inwestorska posiadała i wynikało ono z umowy dzierżawy z dnia [...] grudnia 200 lr. zawartej pomiędzy Gminą [...] i D.L. . Poza tym podnoszony przez skarżących argument jakoby decyzja o warunkach zabudowy nakazywała zachowanie 50 % udziału powierzchni biologicznie czynnej nie znalazł potwierdzenia , a wymóg ten wynikał z oświadczeń stron przy zawieraniu aktu notarialnego przeniesienia własności działki nr [...] na inwestora. W związku z czym nie stanowił przesłanki do badania jej spełnienia w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę . W kontekście podnoszonych przez skarżących pozostałych zarzutów należy zauważyć ,że każda inwestycja prowadzona w dość gęstej zabudowie powoduje uciążliwości i utrudnienia dla sąsiedztwa, co jednak nie oznacza, że wydanie w takiej sytuacji pozwolenia na budowę narusza prawo albowiem właściciel ma w granicach określonych przepisami uprawnienie do jej zabudowy . Natomiast dla dochodzenia ewentualnych szkód spowodowanych korzystaniem przez inwestora ze swojej własności z przekroczeniem zwykłych norm istnieje droga postępowania przed sądem powszechnym. Skoro nieskuteczne okazały się zarzuty skarżących a zaskarżona decyzja odpowiada prawu to Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) skargę - jako nieuzasadnioną - oddalił.