VII SA/Wa 839/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na realizację inwestycji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...]. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Nr [...] z dnia [...] września 2016r odmawiającej udzielenia Gminie [...] pozwolenia na budowę przedszkola na działce nr. ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...], przy ul. [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że Gmina [...] wystąpiła o wydanie pozwolenia na realizację inwestycji polegającej na budowie przedszkola na działce nr [...] w [...]. Do wniosku dołączono projekt zagospodarowania terenu oraz projekt budowlany - Architektura, autorstwa mgr. inż. arch. G. L., z czerwca 2014 r., a także opracowanie określające geotechniczne warunki posadowienia budynku przedszkola autorstwa inż. J.S. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją Nr [...] z [...] września 2016r odmówił pozwolenia na wnioskowaną inwestycję według przedłożonej dokumentacji projektowej. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji powołał się na zapisy prawomocnej decyzji wpisującej do rejestru zabytków "teren zamku królewskiego w [...], gm. [...]" z którym sprzeczne jest wnioskowane założenie. Gmina [...] złożyła odwołanie kwestionując fakt wpisania do rejestru zabytków działki inwestycyjnej nr [...] w [...]. W toku postępowania odwoławczego Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ustalił, że kompetencje organu ochrony zabytków do orzekania w tej sprawie wynikają z faktu usytuowania projektowanej inwestycji na terenie działki nr [...], której część objęta jest ochroną konserwatorską na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z [...] sierpnia 1986 r., wpisującej do rejestru zabytków pod nr rej. [...] teren zamku królewskiego w [...], gm. [...], położony na działce nr [...], będącej własnością [...] Spółdzielni [...] w B. oraz na działce nr [...] stanowiącej własność Urzędu Gminy [...]. Fakt ten zdaniem Ministra wymaga podkreślenia, bowiem w odwołaniu Skarżąca Gmina podważa fakt wpisania do rejestru zabytków działki nr ew. [...] w [...], wskazując, że w orzeczeniu tym wymieniono jedynie działki nr ew. [...] i [...]. Odnosząc się do tego zarzutu organ odwoławczy wyjaśnił, że z sentencji omawianej decyzji wpisowej jednoznacznie wynika, iż integralną częścią decyzji jest załącznik graficzny z naniesionymi kolorem czerwonym granicami terenu objętego ochroną konserwatorską, co do którego nałożono w tej decyzji ograniczenie inwestowania. Porównanie zaś oznaczonego na przedmiotowym załączniku graficznym obszaru chronionego terenu z mapą geodezyjną tego obszaru, wyraźnie wskazuje, że teren ten obejmuje także w większej części działkę nr [...] w [...], na której planowane jest wnioskowane zamierzenie. Podstawę prawną decyzji stanowi zatem przepis art. 36 ust. 1 pkt. 1 ustawy o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż rozstrzygnięcia w sprawach, o których mowa w ww. art. 36 ww. ustawy, wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że przepisy prawa nie określają, w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich - odmowa jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obiektu czy też obszaru zabytkowego. W niniejszej sprawie oba organy ochrony zabytków związane są prawomocną decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z [...] sierpnia 1986r wpisującą do rejestru zabytków pod nr rej. [...] teren zamku królewskiego w [...]. W sentencji ww. decyzji stwierdzono: Obowiązuje zakaz naruszenia podłoża ziemnego i wznoszenia jakichkolwiek budowli w granicach określonych kolorem czerwonym na załączonym planie stanowiącym integralną część niniejszej decyzji, zaś w jej uzasadnieniu wskazano, że teren ten przewidziany jest do zachowania w niezmienionym stanie z uwidocznieniem reliktów umocnień po badaniach archeologicznych. W tej sytuacji bezprzedmiotowe jest dokonywanie oceny wpływu projektowanego budynku opisanego w załączonym do wniosku projekcie budowlanym na zachowanie wartości zabytkowych terenu zamku królewskiego w [...]. Dopóki bowiem w obrocie prawnym pozostaje ww. orzeczenie wpisowe, brak jest możliwości wydanie pozwolenia konserwatorskiego na jakąkolwiek zabudowę kubaturową, planowaną na części działki zawartej w granicach terenu wskazanego na przedmiotowym załączniku graficznym do tej decyzji. Jednocześnie, w związku z zarzutami przytoczonymi w odwołaniu, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego, organ ochrony zabytków nie jest władny do dokonywania oceny zasadności prawomocnej decyzji wpisowej, w tym także do weryfikacji tego orzeczenia pod kątem przesłanek do stwierdzenia (w części lub w całości) nieważności ostatecznej decyzji. Organ odwoławczy zauważył, że z rozdzielnika przedmiotowej decyzji wpisowej Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z [...] sierpnia 1986 r., a także ze znajdujących się w aktach sprawy potwierdzeń jej odbioru, wynika, że Gmina [...] była stroną prowadzonego w tej sprawie postępowania administracyjnego i decyzja ta została Gminie [...] doręczona w dniu [...] września 1986 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej opisane rozstrzygnięcie wniosła Gmina [...] zarzucając naruszenie: 1) art. 9 w zw. z art. 36 ust 1 pkt. 5 i 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez odmowę udzielenia pozwolenia na realizację inwestycji - budowy przedszkola na działce ewidencyjnej nr [...], w sytuacji, gdy działka nr [...] nie jest wpisana do rejestru zabytków nieruchomych Województwa [...] na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 1986r w sprawie odnowienia wpisu dobra kultury do rejestru zabytków, nie jest położona na terenie zamku królewskiego w [...], zaś księga wieczysta prowadzona dla tej nieruchomości nie zawiera wpisów, że teren działki nr [...] wpisany jest do rejestru zabytków, 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: - art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. 77 k.p.a., 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji ([...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K.) bez zgromadzenia w sprawie całości materiału dowodowego, zaniechaniu dokładnego wyjaśnieniu stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia poprzez zaniechanie dokonania analizy, poprzez braku przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety, na okoliczność czy działka nr ewid. [...] położona w [...] zawiera się w komparycji decyzji z dnia [...] sierpnia 1986r w sprawie odnowienia wpisu dobra kultury do rejestru zabytków, czy obszar obecnej działki nr [...] na którym zgodnie z planem ma być posadowione przedszkole publiczne zawierał się w obszarze objętym decyzją z dnia [...] sierpnia 1986 r. - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o decyzję z dnia [...] sierpnia 1986r w sprawie odnowienia wpisu dobra kultury do rejestru zabytków, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, - art. 138 § 1 pkt. 2 k. p. a w związku z art. 10 k.p.a. poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ I instancji uniemożliwił Gminie [...] wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, W uzasadnieniu skargi wskazała, że organ błędnie ustalił położenie projektowanej inwestycja na terenie nieruchomości gruntowej, której część objęta jest ochroną konserwatorską na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z [...].08.1986 r., wpisującej do rejestru zabytków pod nr rej. [...] teren zamku królewskiego w [...], położony na działce nr [...], będący własnością [...] Spółdzielni [...] w [...] i działce nr [...] stanowiącej własność Urzędu Gminy. Komparycja decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] sierpnia 1986r obejmuje działki gruntu nr [...] i [...]. Działka nr [...] nie jest objęta komparycją decyzji, co oznacza, że teren ten nie jest wpisany do rejestru zabytków. Samo porównanie obszarów wynikających z załącznika graficznego decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z [...].08.1986r z mapą geodezyjną, nie może być podstawą do formułowania przez organy ochrony zabytków wiążących ocen i wydawania w tym przedmiocie orzeczeń, bez zasięgnięcia opinii biegłego z zakresu geodezji na okoliczność, czy działka nr ewid. [...] na której planowana jest inwestycja, zawiera się w komparycji decyzji z dnia [...] sierpnia 1986. Skarżąca zarzucała w odwołaniu, że szkic stanowiący załącznik graficzny do decyzji wpisowej jest wadliwy i nie pozwala de facto na określenie dokładnie granic obszaru, który podlega wpisowi do rejestru zabytków. Sam szkic zdaniem skarżącej nie stanowi podstawy do określenia granic obszaru chronionego przez art. 9 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Skarżąca wyjaśniła, że granice działek na analizowanym obszarze nie zmieniły się od daty wydania decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] sierpnia 1986r. Nie zmieniły się również granice działki [...] na której ma być zlokalizowane przedszkole. Nadto organ drugiej instancji w ogóle nie odniósł się do sformułowanych w odwołaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego, lakonicznie uzasadniając, że służby ochrony zabytków związane są treścią decyzji wpisowej. Tymczasem zarzuty skarżącej wskazywały właśnie na niespójność treści decyzji wpisowej z załącznikiem i niezgodność wpisu ze stanem faktycznym na gruncie. Dlatego też nieprawidłowe jest stanowisko organu II instancji, że odmowa udzielenia pozwolenia na realizację inwestycji wynika z faktu związania organu decyzją w sprawie odnowienia wpisu, gdyż ta decyzja nie obejmuje działki nr [...], na której Gmina zamierza wybudować przedszkole. Wpis z dnia [...] sierpnia 1986 r odwołuje się do określenia "teren zamku królewskiego" oraz do konkretnych nieruchomości oznaczonych w decyzji. Obejmuje więc nieruchomości stanowiące teren obecnie odbudowanego przez Gminę [...]- Zamku Królewskiego w ujęciu faktycznym oraz prawnym, związanym z granicami ewidencyjnymi działek. Działka nr [...] leży poza tym terenem zarówno w rozumieniu faktycznym jak i stricte formalnym i co najważniejsze nie jest ujęta literalnie w decyzji z 1986r w związku z czym nie jest wpisana do rejestru zabytków. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270, ze zm.), dalej p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż decyzja prawa nie narusza dlatego skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Nr [...] z dnia [...] września 2016r odmawiającą udzielenia Gminie [...] pozwolenia na budowę przedszkola na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...].Powodem odmowy udzielenia Gminie [...] pozwolenia na budowę przedszkola było usytuowania projektowanej inwestycji na terenie działki nr [...], której część objęta jest ochroną konserwatorską na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z [...] sierpnia 1986 r., wpisującej do rejestru zabytków pod nr rej. [...] teren zamku królewskiego w [...], gm. [...], położony na działce nr [...], będącej własnością [...] Spółdzielni [...] w [...] oraz na działce nr [...] stanowiącej własność Urzędu Gminy [...]. Wprawdzie w sentencji decyzji wpisowej nie została wymieniona działka inwestycyjna nr [...] jednakże integralną część decyzji stanowi załącznik graficzny na którym kolorem czerwonym oznaczono granice terenu objętego ochroną konserwatorską na którym obowiązuje zakaz naruszenia podłoża ziemnego i wznoszenia jakichkolwiek budowli. W celu ustalenia, czy działka inwestycyjna nr [...] objęta jest załącznikiem graficznym [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków naniósł załącznik graficzny na aktualną mapę z podziałem geodezyjnym. W aktach administracyjnych na stronie 9 znajduje się załącznik KI-3 obrazujący wynik tego zestawienia. Wyraźnie z niego wynika, że granice załącznika obejmują działkę nr [...]. W tej sytuacji nie było potrzeby powoływania biegłego ponieważ wynik zestawienia aktualnej mapy z podziałem geodezyjnym dostępnej w geoportalu krajowym z załącznikiem graficznym do decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z [...] sierpnia 1986r nie budził żadnych wątpliwości. Decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z [...] sierpnia 1986r pozostaje w obiegu prawnym i jej ustalenia są wiążące w niniejszej sprawie dla organów konserwatorskich. W sentencji tej decyzji stwierdzono, że obowiązuje zakaz naruszenia podłoża ziemnego i wznoszenia jakichkolwiek budowli w granicach określonych kolorem czerwonym na załączonym planie stanowiącym integralną część niniejszej decyzji. Natomiast w jej uzasadnieniu wskazano, że teren ten przewidziany jest do zachowania w niezmienionym stanie z uwidocznieniem reliktów umocnień po badaniach archeologicznych. Zarzuty skarżącej dotyczące niespójność treści decyzji wpisowej z załącznikiem graficznym nie mogą być uwzględnione w niniejszym postępowaniu w którym organ jest związany decyzją wpisową. Wobec powyższych rozważań, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Zdaniem Sądu organ zebrał, rozpatrzył i ocenił materiał dowodowy w sposób prawidłowy i wystarczający dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia z zachowaniem reguł określonych w art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., czemu dał wyraz w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skarżącej nie doszło do naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze, iż w sprawie został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny w rozumieniu art. 7 k.p.a. jak również został wyczerpująco rozpatrzony cały materiał dowodowy zgodnie z art. 77 k.p.a., a ponadto decyzja odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.