VII SA/Wa 841/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2012 r. sprawy ze skarg [...] S.A. w [...] Oddział w [...] i Z. K. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w części i odmowy udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] S.A. w [...] Oddział w [...] kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) i Z. K. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwana dalej k.p.a.), uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], udzielającą [...] Sp. z o.o. [...] w [...] pozwolenia na budowę i przebudowę linii napowietrznej SN 15kV, budowę trzech stacji transformatorowych 15/0,4 kV oraz budowę i przebudowę linii NN z przyłączami niewymagającymi pozwolenia na budowę w miejscowości [...], gmina [...], w części dotyczącej działki o nr ew. [...] i odmówił inwestorowi udzielenia pozwolenia na budowę na działce o nr ew. [...], położonej w miejscowości [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił na wstępie przebieg postępowania administracyjnego, m.in. wskazując, że: W dniu 23 lutego 2009 r. wpłynął do organu wniosek Z. K. K. o wznowienie postępowania w spawie wydanej dla [...] Sp. z o.o. [...] decyzji o pozwoleniu na budowę i przebudowę linii napowietrznej SN 15kV, budowę trzech stacji transformatorowych 15/0,4 kV oraz budowy i przebudowy linii NN w miejscowości [...], gmina [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Starosta wznowił postępowanie zakończone swoją decyzją ostateczną. Następnie, decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę, w części dotyczącej działki [...], stanowiącej własność Z. K. K. Wobec wniesienia przez inwestora odwołania od powyższej decyzji, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję zarzucając uchybienie polegające na nie zbadaniu dokładnej daty kiedy strona dowidziała się o wydaniu decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Pismem z dnia 29 czerwca 2010 r. zwrócono się ponownie do Z. K. K. o podanie konkretnej daty, kiedy dowiedział się o wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi Z. K. K. wskazał, iż o wydaniu decyzji dowiedział się w dniu [...] lutego 2009 r. Dalej, organ wskazał, iż pierwsze pismo o wznowienie postępowania w tej sprawie wpłynęło w dniu [...] lutego 2009 r., a więc w terminie jednego miesiąca, kiedy strona dowiedziała się o wydaniu decyzji. Dotrzymanie przez Z. K. K. terminu jednego miesiąca na złożenie pisma o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzja ostateczną, było podstawą do wznowienia postępowania w dniu [...] lipca 2010 r. Po wznowieniu postępowania, organ pierwszej instancji w dniu [...] września 2010 r., uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej działki o nr ew. [...], stanowiącej własności K. Z. K., nie rozstrzygając zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. o istocie sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Na powyższą decyzję Z. K. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2370/10, skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd zarzucił organowi pierwszej instancji brak dopełnia obowiązku zbadania terminu określonego w art. 148 k.p.a., tj. dnia w którym skarżący dowiedział się o decyzji, który to brak został dostrzeżony przez organ odwoławczy. W dniu 28 listopada 2011 r. odbyło się w miejscowości [...] przesłuchanie Z. K. K., które miało na celu ustalenie konkretnej daty, kiedy dowiedział się o wydanej decyzji. W trakcie przesłuchania Z. K. K. potwierdził datę [...] lutego 2009 r. kiedy dowiedział się o decyzji, jednak odmówił potwierdzenia tego podpisem na spisanym oświadczeniu. M. O. przesłuchany w charakterze świadka, były Wójt gminy [...], w złożonym pod odpowiedzialnością karną oświadczeniu nie określił jednoznacznie, kiedy Z. K. K. mógł się dowiedzieć o wydanej decyzji, stwierdził natomiast, że mieszkańcy miejscowości [...] informowani byli o zamierzonych robotach i podczas zebrań wręcz domagali się przebudowy tej linii już około trzech lat przed rozpoczęciem robót. Zgodnie z wpisami w dzienniku budowy w dniu [...] stycznia 2009 r. zakończono prace przy budowie linii SN 15 kV oraz stacji transformatorowej, następnym wpisem z dnia [...] lutego 2009 r. zakończono prace przy posadowieniu słupów linii SN i NN oraz stacji i linii kablowych. Wobec powyższego Starosta [...] stwierdził, iż dzień [...] lutego 2009 r. na który Z. K. K. powołuje się jako dzień w którym dowiedział się o wydaniu decyzji, jest dniem, kiedy prowadzone były roboty budowlane i należy to uznać jako istotne dla ustalenia tego terminu. Organ pierwszej instancji uznał, iż podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w terminie ustawowym jednego miesiąca. Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia Starosta [...] wskazał, iż występując z wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestor nie dysponował działką o nr ew. [...] na cele budowlane, co potwierdza Prokuratura Rejonowa w [...] pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. Stwierdziwszy więc, iż Z. K. K., jako strona bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, uchylił decyzję w części działki o nr ew. [...], jednocześnie, z uwagi na brak dowodu dysponowania nieruchomością na cele budowlane na przedmiotową działkę, postanowił odmówić udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie ww. działki. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 k.p.a, po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez [...] S.A. Oddział [...] oraz pism złożonych przez Z. K. K. z dnia [...] stycznia 2012 r. i [...] lutego 2012 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż podejmując rozstrzygnięcie nie znalazł podstaw do zmiany lub uchylenia kontrolowanej decyzji organu pierwszej instancji. W trakcie postępowania administracyjnego ustalono bowiem, iż Z. K. K. nie brał udziału bez własnej winy w postępowaniu administracyjnym dotyczącym decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], jak również nie wyraził zgody aby inwestycja mogła być wykonana na jego nieruchomości o nr ew. [...] położonej w miejscowości [...]. Ponadto, organ wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie stwierdzono, że inwestor występujący o pozwolenie na budowę załączył do wniosku pozwolenie na budowę, wymagane przepisem art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenie, z którego wynikało, iż posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane działek (wymienione w oświadczeniu) m.in. działki o nr [...] we wsi [...], wynikające z umów cywilno-prawnych z właścicielami działek. Jednak z pisma Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. wynika, iż podpis na umowie z dnia [...] października 2005 r. nie został złożony przez stronę tej umowy tj. Z. K. W związku z powyższym inwestor jakim był Zakład Energetyczny w [...] występując w roku 2007 o pozwolenie na budowę i przebudowę linii napowietrznych SN 15 kV, budowy trzech stacji transformatorowych 15/0,4 kV oraz budowę i przebudowę linii NN z przyłączami nie wymagającymi pozwolenia na budowę w miejscowości [...], nie dysponował prawem dysponowania nieruchomością o nr ew. [...] na cele budowlane należącą do Z. K., bowiem ten skutecznej zgody nie wyraził. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, organ wyjaśnił, iż zgodnie z treścią art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto, m.in. złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis ten stanowi dla inwestora istotne ułatwienie proceduralne w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Ułatwienie to jednak nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku stosowania przy rozpoznawaniu sprawy zasad postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. O ile wskazane oświadczenie jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej i złożenie nieprawdziwego oświadczenia może stanowić podstawę wszczęcia przez właściwy organ postępowania karnego, wyklucza to weryfikację w ramach postępowania administracyjnego treści oświadczenia w tym przedmiocie jedynie w sytuacji, gdy organ wydający decyzję nie posiada informacji mogących świadczyć o jego nieprawdziwości. Ustawowe odesłanie do przepisów procedury karnej nie wyłącza stosowania zawartych w k.p.a. zasad postępowania, nakładających na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy zauważył, iż należy mieć na względzie, że oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane zastępuje dowody istnienia tego prawa, gdyż stwarza domniemanie, że rzeczywiście przysługuje ono osobie składającej takie oświadczenie. Jest ono skuteczne do tego czasu, gdy inna osoba zakwestionuje jego zgodność z rzeczywistością i przedstawi dowody podważające jego treść. Złożenie oświadczenia na podstawie art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, podlega ocenie pod względem prawdziwości oświadczenia, przez sądy karne pod rygorem odpowiedzialności karnej za przestępstwo określone w art. 233 § 6 k.k. Jednak przy rozstrzyganiu o legalności wydania decyzji o pozwoleniu na budowę organ orzekający władny jest do dokonania oceny, czy w świetle przepisów Prawa budowlanego, inwestor posiadał tytuł prawny uprawniający go do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz czy prawo takie wynika z dokumentu wskazanego przez inwestora. Skargi na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. złożyli [...] S.A. w [...] Oddział [...] oraz Z. K. K. [...] S.A. w [...] Oddział [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzuciła jej naruszenie: 1) art. 77 k.p.a., ze względu na błędne przyjęcie, iż skarżący nie dysponował nieruchomością na cele budowlane, kiedy jego stosowne oświadczenie w tym względzie nie zostało skutecznie podważone, 2) art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., ze względu na nierozstrzygnięcie w całości istoty sprawy (nierozpoznanie w całości wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę) w sytuacji gdy w wyniku wznowionego postępowania uchylona został decyzja całości, 3) art. 107 § 1 k.p.a., z uwagi na niewskazanie w decyzji podstawy prawnej. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, iż wskazaną przez organ I i II instancji podstawą prawną do wznowienia postępowania stanowił art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zaś na podstawie analizy akt sprawy wydaje się, że faktycznie zastosowano przepis art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. W taki przypadku wznowienie postępowania na tej podstawie jest dopuszczalne, gdy fakt popełnienia przestępstwa został stwierdzony prawomocnym wyrokiem sądu lub innego organu. Tymczasem do dnia dzisiejszego nie ma takiego orzeczenia, które stwierdzałoby, iż złożone przez inwestora oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane jest niezgodne ze stanem faktycznym. Wymogu takiego w żaden sposób nie spełnia powołane przez organ "pismo prokuratury", w którego treści jest mowa, że podpis na umowie cywilno-prawnej nie pochodzi od właściciela gruntu. W ocenie skarżącego, sam zaś fakt braku udziału strony w prowadzonym postępowaniu, nie może oznaczać automatycznego uchylenia decyzji administracyjnej. Ponadto, w przekonaniu skarżącego, organ wydający zaskarżoną decyzję nie rozstrzygnął także w całości o istocie sprawy. Jeśli bowiem w sentencji zaskarżonej decyzji postanowiono, że uchyla się decyzję w całości, to nowa decyzja również powinna się odnosić się do całości wniosku inwestora (żądania), a nie tylko do działki [...]. Inwestor nie może wnioskować a contrario, że jeśli odmówiono mu pozwolenia tylko na działkę [...], to na pozostałą część zamierzenia budowlanego dostał decyzję pozytywną. W ocenie strony skarżącej, nadto zarówno organ I jak II instancji nie powołał materialno-prawnej podstawy dokonanego rozstrzygnięcia. Same przepisy procesowe przywołane w przedmiotowych decyzjach, w jej ocenie, nie spełniają wymogów wynikających z art. 107 § 1 k.p.a. Z. K. K. wniósł natomiast o ponowne rozpatrzenie sprawy, wydanie nowej decyzji obejmującej działkę o nr ew. [...], na podstawie poprawionych planów. Ponadto, o usunięcie bezprawnie postawionego na zakręcie słupa, który stwarza niebezpieczeństwo, a także uniemożliwia doprowadzenie wody do gospodarstwa skarżącego. W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, że decyzja podlegająca kontroli Sądu została wydana w toku postępowania wznowieniowego. Jest to jeden z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji administracyjnej i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. Istotą wznowienia postępowania jest umożliwienie ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, z uwagi na ewentualne wady w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji. Wady te zostały określone enumeratywnie w art. 145 § 1 kpa i art. 145a i b k.p.a. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie w trybie zwykłym było dotknięte ww. wadami oraz usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej, a w przypadku stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a. Jedną z przesłanek wznowienia postępowania jest to, że "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu" - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ta podstawa wznowienia opiera się na dwóch przesłankach: na fakcie niebrania udziału przez stronę w postępowaniu oraz na braku winy strony. W niniejszej sprawie organ ustalił, iż Z. K. K. nie brał udziału bez własnej winy w postępowaniu administracyjnym dotyczącym decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wskazać należy, iż postępowanie w sprawie wznowienia postępowania kończy się jednym z rozstrzygnięć przewidziany w art. 151 k.p.a. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ wydaje decyzję, w której: - odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 lub art. 145 a lub 145 b; - uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi wystąpienie podstaw do jej uchylenia, na mocy art. 145 § 1 lub art. 145 a lub art. 145 b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy; - trzecim rodzajem decyzji kończącej postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, którą organ wydaje, gdy występują przesłanki negatywne, określone w art. 146 § 1 i 2 wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania. W rozpatrywanym przypadku organ wydał rozstrzygnięcie, którym uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], udzielającą [...] Sp. z o.o. [...] w [...] pozwolenia na budowę i przebudowę linii napowietrznej SN 15kV, budowę trzech stacji transformatorowych 15/0,4 kV oraz budowę i przebudowę linii NN z przyłączami niewymagającymi pozwolenia na budowę w miejscowości [...], gmina [...], w części dotyczącej działki o nr ew. [...] i odmówił inwestorowi udzielenia pozwolenia na budowę na działce o nr ew. [...], położonej w miejscowości [...]. Wskazany katalog rozstrzygnięć organu administracji publicznej ma charakter wyczerpujący, to zaś oznacza, iż organ podejmując swoje rozstrzygnięcie, nie może wykroczyć poza ramy wyżej wymienionego przepisu. Rozstrzygnięcie zapadłe w niniejszej sprawie, o częściowym uchyleniu decyzji, nie znajduje więc oparcia w obowiązującym prawie. Tym bardziej, co zostało już wyżej wspomniane, istotą wznowionego postępowania jest powrót do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania. Nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta. Z powyższego zaś należy wywieść, iż nie jest to możliwe, jeżeli w pierwszej kolejności nie zostanie wyeliminowana pierwotna decyzja w całości. To oznacza, iż zarówno decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2012r., jak również utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nie mogą się ostać. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy