VII SA/Wa 842/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2013 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623), dalej: Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], nakazującej Wspólnocie Mieszkaniowej [...] dokonanie rozbiórki szlabanu przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] , na drodze wewnętrznej od strony ul. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja powyższa zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zamontowaniu szlabanu przy budynku ul. [...] w [...], na drodze wewnętrznej od strony ul. [...]. W dniu [...] lipca 2012 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo D.J., informujące o samowoli budowlanej na terenie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], polegającej na wybudowaniu szlabanu odgradzającego drogę pożarową od ul. [...] oraz wyznaczeniu 27 miejsc postojowych, z których 8 umiejscowiono bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią należącą do Wspólnoty Mieszkaniowej [...], około 4-5 merów od okien lokali mieszkalnych oraz niezgodności szerokości ww. miejsc parkingowych z przepisami techniczno-budowlanymi. W dniu [...] sierpnia 2012 r. przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził oględziny parkingu zlokalizowanego na terenie ww. nieruchomości oraz montażu szlabanu automatycznego. Zawiadomieniem z dnia [...] września 2012 r. organ powiatowy poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na zamontowaniu szlabanu przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], na drodze wewnętrznej od strony ul. [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...]decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej [...] dokonanie rozbiórki przedmiotowego szlabanu przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], na drodze wewnętrznej od strony ul. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...]. W ocenie organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych, tj. protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2012 r. oraz pisma Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2012 r. wynika, że przedmiotowy szlaban usytuowany jest na terenie drogi wewnętrznej od strony ul. [...], na działce nr ew. [...]z obrębu [...], stanowiącej własność podmiotów prywatnych. Z ww. pisma Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] wynika również, iż szlaban nie leży w pasie drogi publicznej oraz że umieszczenie przedmiotowego szlabanu niezgodne jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu rejonu tzw. Dworca [...] przyjętego uchwałą Rady [...]nr [...]z dnia [...] czerwca 2006 r. Zgodnie z rysunkiem stanowiącym załącznik do ww. planu szlaban umieszczony jest w pasie drogowym drogi publicznej oznaczonej symbolem [...]. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych do podjęcia procedury legalizacyjnej przedmiotowego szlabanu ze względu na jego niezgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z przepisami niezgodność zrealizowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania nakaz rozbiórki. Brak jest bowiem w takiej sytuacji możliwości nałożenia obowiązku wykonam robót budowlanych, które niezgodność tą by eliminowały. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał ponadto, że w niniejszej sprawie szlaban należy traktować jak element ogrodzenia od strony drogi publicznej i w takiej sytuacji na jego zamontowanie wymagane było uprzednie dokonanie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane). Brak skutecznego dokonania zgłoszenia uzasadnia konieczność zastosowania art. 50 i 51 Prawa budowlanego, w stosunku do robót budowlanych innych, niż określone w art. 48 i 49b Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania, 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2010 r., Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji braku podstaw do jej wydania na skutek bezpodstawnego uznania, iż postawienie szlabanu wymaga zgłoszenia. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez organy obu instancji upatruje w tym, że postępowanie organu I instancji w zasadzie ograniczyło się do wymiany pism z Wydziałem Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...]. Oględziny w dniu [...] sierpnia 2012 r. nastąpiły przed wszczęciem postępowania administracyjnego (co nastąpiło w dniu [...] września 2012 r.) i zarówno organ instancji, jak i organ II instancji, oparły się wyłącznie na ww. informacji Wydziału Architektury i Budownictwa dla dzielnicy [...], iż umieszczenie szlabanu jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez żadnej weryfikacji tej informacji. Widoczne to jest w szczególności w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdzie w jednym miejscu stwierdzono: "Z pisma tego wynika, iż szlaban nie leży w pasie drogi publicznej", zaś w kolejnym zdaniu: "Zgodnie z rysunkiem stanowiącym załącznik do ww. planu szlaban umieszczony jest w pasie drogowym drogi publicznej oznaczonej symbolem [...]". Skarżąca zarzuca także, iż organ w żaden sposób nie odniósł się do faktu, czy zainstalowanie przedmiotowego ogrodzenia - szlabanu w ogóle wymagało dokonania zgłoszenia, na które przysługuje odpowiedniemu organowi sprzeciw. Kwestię tę skarżąca podnosiła w trakcie postępowania i jej zdaniem zainstalowanie szlabanu nie wymaga nie tylko pozwolenia na budowę, ale także zgłaszania zamiaru wykonania do organów budowlanych. W ocenie skarżącej jest to kluczowa kwestia dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś organ w uzasadnieniu decyzji nie wskazał, dlaczego nie uznał tego stanowiska. Autor skargi podnosi, iż skoro organ nadzoru budowlanego wydając decyzję uznał, że nie widzi podstaw do zastosowania art. 48 lub art. 49b Prawa budowlanego, to przy dokonaniu prawidłowych ustaleń stanu faktycznego, iż postawienie szlabanu nie wymaga zgłoszenia, należało uchylić decyzję i umorzyć postępowanie. Zdaniem skarżącej organ I instancji bezpodstawnie wydał nakaz rozbiórki szlabanu, powołując się na art. 51 ust. pkt 1 Prawa budowlanego, co podtrzymał w pełni organ II instancji. Odwołując się zaś do definicji ustawowej pojęcia "obiekt budowlany" zawartej w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, w ocenie skarżącej nie ma wątpliwości, że wykonany szlaban nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu ww. przepisu. W tej sytuacji organ II instancji ograniczył się do powtórzenia w jednym zdaniu tez organu I instancji, bez dokonania jakiejkolwiek wykładni czy chociażby przytoczenia przepisów prawa, nie podał też, który przepis - art. 50 czy 51 Prawa budowlanego - znajduje jego zdaniem zastosowanie w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż nie można zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącej, iż zainstalowanie przedmiotowego szlabanu nie podlega regulacji przewidzianej w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jak podnoszono w skardze, skoro przedmiotowy szlaban nie stanowi obiektu budowlanego stosownie do definicji tego pojęcia z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, to nie było podstaw do zastosowania w stosunku do niego nakazu rozbiórki w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - przewidujący rozbiórkę obiektu budowlanego. Wyjaśnienia wymaga, że zakresem regulacji zawartej w przepisach Prawa budowlanego objęte jest nie tylko wybudowanie obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, lecz również prowadzenie samych robót budowlanych, dla których ustawodawca nie przewidział wymogu uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 tej ustawy właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Ustawodawca regulacji art. 50 Prawa budowlano poddał zatem już samo wykonywanie robót budowlanych, o ile spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie. Jak dalej stanowi art. 51 ust. 1 omawianej ustawy, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Dodatkowo, jak podkreśla się w orzecznictwie, jeżeli organ stwierdza, iż zachodzą przesłanki z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, ale roboty budowlane zostały zakończone, nie wydaje decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych (postanowienie takie byłoby fikcyjne), ale bezpośrednio stosuje normy wynikające z art. 51 ust. 1 tej ustawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 682/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy organy obu instancji słusznie zastosowały regulację art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W sytuacji, w której nie mamy do czynienia z wybudowaniem obiektu budowlanego, lecz z robotami budowlanymi, zastosowanie znajdują przywołane wyżej przepisy. Kwestia zakwalifikowania obiektu jako "obiektu budowlanego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 Prawa budowlanego, ma znaczenie w sprawach, w których w zastosowanie znajdują przepisy art. 48 – 49 Prawa budowlanego, gdzie ustawodawca wprost używa pojęcia obiektu budowlanego. Przepisy art. 50 – 51 omawianej ustawy w swej treści nie odnoszą się zaś do tego pojęcia. Regulacja art. 50 – 51 Prawa budowlanego obejmuje wykonywanie robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 tej ustawy. Mając powyższe na uwadze, mimo, iż rację ma skarżąca, iż przedmiotowy szlaban nie stanowi obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, to kwestia ta pozostaje bez wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia i zastosowania w niniejszej sprawie art. 51 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, iż skarżąca trafnie zwróciła uwagę na sprzeczność w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organ wskazał bowiem, iż z treści pisma Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2012 r. wynika, "iż szlaban nie leży w pasie drogi publicznej", zaś w kolejnym zdaniu podnosi: "Zgodnie z rysunkiem stanowiącym załącznik do w/w planu szlaban umieszczony jest w pasie drogowym drogi publicznej oznaczonej symbolem [...]". Nie można się jednakże zgodzić ze stroną skarżącą, jakoby takie naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, nie powoduje ono bowiem wadliwości poczynionych przez organ ustaleń. Umieszczenie przedmiotowego szlabanu jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu rejonu tzw. Dworca [...] przyjętego uchwałą Rady [...]nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] lipca 2006 r.). Niespornym jest, iż przedmiotowy szlaban znajduje się na działce stanowiącej współwłasność podmiotów prywatnych. Jednakże jak wynika z rysunku stanowiącego załącznik do ww. planu szlaban umieszczony jest w przewidzianym pasie drogowym drogi publicznej oznaczonej symbolem [...]. Plan miejscowy nie przewiduje dla tego terenu realizacji inwestycji niezwiązanych z realizacją drogi publicznej. Taki zapis zawierają również postanowienia ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.) Nie znajduje potwierdzenia także zarzut nieustalenia stanu faktycznego sprawy. W ocenie skarżącej zarówno organ I instancji jak i organ II instancji oparły się wyłącznie na informacji Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...], iż umieszczenie szlabanu jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez żadnej weryfikacji tej informacji. Przypomnieć jednak należy, iż uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego stanowionym przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego i podlega publikacji w dzienniku urzędowym województwa. Organy obu instancji, o ile miałyby wątpliwości, co do prawdziwości treści tego pisma, miały możliwość we własnym zakresie – bez konieczności zwracania się o udzielenie informacji przez Wydział Architektury i Budownictwa, zapoznać się z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast, mając na uwadze decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zamontowaniu przedmiotowego szlabanu, należy uznać, iż treść i prawidłowość stanowiska wyrażonego w piśmie Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...] nie budzi wątpliwości. Dokonana przez organ ocena zgodności wykonanych robót budowlanych polegających na zamontowaniu szlabanu była zatem prawidłowa. Jedynie na marginesie należy wskazać, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca nie kwestionuje poczynionych przez organ ustaleń, co do niezgodności wykonanych robot budowlanych z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. I wreszcie bez znaczenia dla prawidłowości zastosowania przepisów art. 50 – 51 ustawy - Prawo budowlane pozostaje sposób zakwalifikowania przedmiotowych robót budowlanych. Uznanie bowiem (jak uczynił to organ odwoławczy), że przedmiotowe roboty budowane stanowiły część ogrodzenia od strony drogi publicznej uzasadniało twierdzenie, że ogrodzenie takie wymagało dokonanie zgłoszenia. Ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy ogrodzenie stanowiłoby urządzenie budowlane związane z obiektem – budynkiem wielorodzinnym w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego jego legalizacja winna nastąpić w oparciu o art. 50 – 51 omawianego prawa. Przyjęcie natomiast, że przedmiotowe roboty budowlane nie wymagały ani zgłoszenia, ani tym bardziej pozwolenia na budowę skutkuje koniecznością uznania, że zostały one wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach – w tym wypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, co stanowi przesłankę wymienioną w art. 50 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że prawidłowo w okolicznościach niniejszej sprawy organy nadzoru budowlanego nakazały rozbiórkę szlabanu przy budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...]. W tym stanie rzeczy należało uznać, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.