VII SA/Wa 842/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] z siedzibą w [...] kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...]., od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...], wnoszącej sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych polegających na montażu siatki ochronnej w postaci materiału winylowego z nadrukiem reklamowym wraz z konstrukcją i oświetleniem w celu zabezpieczenia elewacji budynku podczas remontu, na części elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy Al. [...] w [...], na działce ew. nr [...] z obrębu [...] - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 290). 2. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że z akt sprawy wynika, iż Ł. P. działając jako pełnomocnik spółki [...] za pośrednictwem platformy e-PUAP zgłosił w dniu 7 października 2016 r. zamiar wykonania robót budowlanych polegających na montażu siatki ochronnej w postaci materiału winylowego z nadrukiem reklamowym wraz z konstrukcją i oświetleniem w celu zabezpieczenia elewacji budynku podczas remontu, na części elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy [...] w [...], na działce ew. nr [...] z obrębu [...]. Decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] października 2016 r. wniesiono sprzeciw wobec przedmiotowego zgłoszenia, a inwestor wniósł odwołanie od tej decyzji. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. zlecił Prezydentowi [...] przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu wyjaśnienie: (-) czy zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu siatki ochronnej w postaci materiału winylowego z nadrukiem reklamowym wraz z konstrukcją i oświetleniem w celu zabezpieczenia elewacji budynku podczas remontu, na części elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy [...] w [...] wniesione w formie elektronicznej przez spółkę [...] w dniu 7 października 2016 r. oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane spełniają wymagania określone w art. 63 § 3a kpa; (-) czy decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] października 2016 r. wnosząca sprzeciw wobec powyższego zgłoszenia wykonania robót budowlanych opatrzona była bezpiecznym podpisem elektronicznym, zgodnie z art. 107 § 1 w zw. z art. 39 § 1 pkt 1 kpa. Prezydent [...] pismem z dnia 13 stycznia 2017 r. wyjaśnił, iż zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych określonych w zgłoszeniu oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wniesione w formie elektronicznej przez [...] nie spełniają wymagań określonych w ar. 63 § 3a kpa. Jednocześnie w ww. piśmie wyjaśniono, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] października 2016 r. została podpisana przez uprawnioną osobę, opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym. 3. Wojewoda [...] stwierdził, że stosownie do art. 138 kpa organ odwoławczy nie ogranicza się tylko do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz zobowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie; zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części; zgodnie natomiast z art. 105 § 1 kpa gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ wyjaśnił, że w przypadku gdy wniosek (zgłoszenie) został wniesiony za pomocą elektronicznej skrzynki podawczej, weryfikacja jego poprawności i kompletności odbywa się w oparciu o dokumenty w formie elektronicznej. Analiza akt przekazanych w formie elektronicznej, przez Prezydenta [...] jednoznacznie wskazuje, iż inwestor składając zgłoszenie za pośrednictwem platformy e-PUAP w dniu 7 października 2016 r., podpisem elektronicznym opatrzył jedynie pismo przewodnie, informujące organ o przesłaniu zgłoszenia robót budowlanych (do którego dołączył zeskanowane zgłoszenie wykonania robót budowlanych wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) oraz pełnomocnictwo. Dokument zgłoszenia jest podaniem w rozumieniu art. 63 kpa, zatem zgodnie z § 3 tego artykułu musi być podpisane przez wnoszącego. Podanie pisemne złożone w formie dokumentu elektronicznego powinno ponadto, zgodnie z art. 63 § 3a kpa: (1) być uwierzytelnione przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1114), oraz, (2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru. Organ stwierdził, że formularz zgłoszenia z dnia 7 października 2016 r. nie został uwierzytelniony przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo ust. 2 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, nie został opatrzony również podpisem elektronicznym, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym. Zdaniem organu, identyczna sytuacja ma miejsce w przypadku oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które zgodnie z obowiązującym wzorem z rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 lipca 2015 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1146 ze zm.), musi być podpisane. W obydwu przypadkach nie można uznać za podpis znajdującego się pod zgłoszeniem i oświadczeniem imienia i nazwiska osoby dokonującej czynności - wpisanych odręcznie i zeskanowanych, ponieważ nie czyni to zadość wyżej wskazanym przepisom. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 30 ust. 5 zd. 2 Prawa budowlanego, do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Organy administracji architektoniczno-budowlanej ograniczone są czasowo do wydania decyzji o sprzeciwie i po upływie 30 dni od dnia doręczenia im zgłoszenia, tracą kompetencję do jego wniesienia. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji w tym przedmiocie. W konsekwencji organ odwoławczy nie może na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylić decyzji wnoszącej sprzeciw i przekazać sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, w sytuacji, gdy termin do wniesienia sprzeciwu już upłynął. Organ odwoławczy może w tej sytuacji skorzystać jedynie z dwóch możliwych rozstrzygnięć: utrzymać sprzeciw w mocy lub uchylić taką decyzję i umorzyć postępowanie. Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania naruszałoby bowiem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Tego rodzaju ograniczenie uprawnień organu odwoławczego wynika ze specyfiki instytucji zgłoszenia robót budowlanych, która służyć ma przyspieszeniu i uproszczeniu procesu inwestycyjnego i możliwości wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszonych robót budowlanych w ściśle określonych ramach czasowych wynikających z prawa materialnego. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie zgłoszenie wykonania robót budowlanych polegających na: "montażu siatki ochronnej w postaci materiału winylowego z nadrukiem reklamowym wraz z konstrukcją i oświetleniem w celu zabezpieczenia elewacji budynku podczas remontu, na części elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy [...] w [...], na działce ew. nr [...] z obrębu [...]" wniesione za pośrednictwem platformy e-PUAP było dotknięte brakiem formalnym polegającym na nieopatrzeniu zgłoszenia bezpiecznym podpisem elektronicznym. Z uwagi na specyfikę postępowania w przedmiocie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych wątpliwości budzi kwestia czy w tego typu sprawach znajdują zastosowanie przepisy art. 64 kpa. Przyjmując jednak, iż art. 64 § 2 kpa będzie miał zastosowanie w przedmiotowej sprawie należałoby uznać, iż to organ pierwszej instancji powinien wezwać zgłaszającego w trybie art. 64 § 2 kpa do uzupełnienia braku formalnego, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, jednak, jak wynika z akt sprawy, [organ pierwszej instancji] nie dokonał tej czynności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2006 r. II OSK 390/05 stwierdził, że "Merytoryczne rozpoznanie sprawy możliwe jest bowiem wyłącznie w oparciu o wniosek spełniający wymogi formalne. Wniosek, który tych wymogów nie spełnia, a jego braki nie zostały uzupełnione pomimo stosownego wezwania organu, pozostawia się, bowiem bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 Kpa. Czynności wstępne w tym zakresie należą do obowiązków organu I instancji. Ich uzupełnienie w toku postępowania odwoławczego prowadziłoby natomiast do naruszenia zasady dwuinstancyjności, a ponadto wykraczałoby poza zakres kompetencji organu odwoławczego, określonych w art. 136 Kpa." W zwykłym postępowaniu administracyjnym w takiej sytuacji, organ odwoławczy powinien uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 kpa. W przedmiotowej sprawie jak już wskazano powyżej takie rozwiązanie jest jednak niedopuszczalne z uwagi na uproszczony tryb postępowania zgłoszeniowego. Nie jest możliwe także uzupełnienie tego braku na etapie postępowania odwoławczego. W związku z powyższym, zdaniem organu, zasadnym stało się uchylenie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2016 r. i umorzenie jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Na bezprzedmiotowość tego postępowania wskazuje bowiem brak podpisu pod zgłoszeniem, co oznacza brak skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. W związku powyższym w ocenie Wojewody [...] zasadnym jest uchylenie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2016 r. i umorzenie postępowania w sprawie zgłoszenia wykonania robót budowlanych. 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] wniosła [...]. z siedzibą w [...]; zarzucając naruszenie: 1) art. 105 § 1 kpa poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i umorzenie postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego z uwagi na brak zgłoszenia, pomimo braku ku temu podstaw prawnych i faktycznych, 2) art. 63 § 3 kpa w zw. z art. 20a ust. 1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż złożone w niniejszej sprawie zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych nie spełniało wymagań przewidzianych dla dokumentu elektronicznego w postaci certyfikowanego podpisu elektronicznego, podczas gdy zostało złożone z użyciem profilu zaufanego ePUAP, 3) art. 64 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie przez organ I instancji i niewezwanie skarżącego do usunięcia braków formalnych złożonego podania, 4) art. 6, 8, 10, 11 oraz 107 § 3 kpa poprzez naruszenie zasad legalności działania, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu oraz zasady przekonywania, co znalazło odzwierciedlenie w niewłaściwym uzasadnieniu decyzji – - domagała się uchylenia decyzji Wojewody [...] w całości i rozważenia przez Sąd zasadności uchylenia poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oraz zasądzenia od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 7. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2016 r. wnoszącą sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych polegających na montażu siatki ochronnej w postaci materiału winylowego z nadrukiem reklamowym wraz z konstrukcją i oświetleniem w celu zabezpieczenia elewacji budynku podczas remontu, na części elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy [...] w [...], i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż w niej podniesiono. 8. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] stwierdził, m.in., że inwestor składając zgłoszenie za pośrednictwem platformy e-PUAP w dniu 7 października 2016 r., podpisem elektronicznym opatrzył jedynie pismo przewodnie, informujące organ o przesłaniu zgłoszenia robót budowlanych, do którego dołączył zeskanowane zgłoszenie wykonania robót budowlanych wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz pełnomocnictwo. Dokument zgłoszenia jest podaniem w rozumieniu art. 63 kpa, zatem zgodnie z § 3 tego artykułu musi być podpisane przez wnoszącego. Podanie pisemne złożone w formie dokumentu elektronicznego powinno ponadto, zgodnie z art. 63 § 3a kpa: (1) być uwierzytelnione przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1114), oraz, (2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru. Organ stwierdził, że formularz zgłoszenia z dnia 7 października 2016 r. nie został uwierzytelniony przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo ust. 2 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, nie został opatrzony również podpisem elektronicznym, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym. Organ stwierdził również, że zgłoszenie wykonania robót budowlanych polegających na montażu siatki ochronnej na części elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy [...] w [...], wniesione za pośrednictwem platformy e-PUAP było dotknięte brakiem formalnym polegającym na nieopatrzeniu zgłoszenia bezpiecznym podpisem elektronicznym. 9. Odnosząc się do powyższego, wskazać należy, że inwestor złożył zgłoszenie za pośrednictwem platformy e-PUAP w dniu 7 października 2016 r., opatrując podpisem elektronicznym jedynie pismo przewodnie, jak stwierdził organ. Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na przepisy ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne opublikowanej - t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1114, oraz na przepisy ustawy o podpisie elektronicznym, jednakże nie wskazał ani daty uchwalenia tej ustawy, ani miejsca jej publikacji. Stwierdzić wobec powyższego należy, że ustawa z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 262 z późn. zm.), która wyjaśnia w art. 3 pkt 1 - co to jest "podpis elektroniczny", a w pkt 2 - co to jest "bezpieczny podpis elektroniczny", została uchylona z dniem 7 października 2016 r. przez ustawę z dnia 5 września 2016 r. o usługach zaufania oraz o identyfikacji elektronicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1579), która weszła w życie z dniem 7 października 2016 r. a częściowo wejdzie w życie z dniem 29 września 2018 r. Wobec powyższego, jeżeli organ wydał zaskarżone rozstrzygnięcie w dniu [...] lutego 2017 r., to powinien był albo zastosować stosowne przepisy ustawy obowiązującej, albo też wyjaśnić, w oparciu o który przepis miał możliwość stosować przepisy ustawy już nieobowiązującej, jeżeli uznał, że powinien był stosować przepisy ustawy uchylonej, jednakże organ nie uczynił tego. Ponadto, Wojewoda [...] powołał się na art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne opublikowanej – wskazując miejsce publikacji: t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1114. Zauważyć wobec powyższego należy, że ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, w tym art. 20a tej ustawy, została zmieniona z dniem 7 października 2016 r. przez ustawę z dnia 5 września 2016 r. o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej, czyli z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 5 września 2016 r. o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej. A zatem, w dniu wydania decyzji przez organ II instancji, czyli w dniu [...] lutego 2017 r., art. 20a ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, miał inne brzmienie, niż wynikałoby to z publikatora wskazanego w uzasadnieniu tej decyzji. Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołał również art. 63 § 3a kpa, jednakże w brzmieniu obowiązującym do dnia 6 października 2016 r., nie uwzględniając zmiany tego przepisu dokonanej przez ustawę z dnia 5 września 2016 r. o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej – z dniem 7 października 2016 r. 10. Skoro zatem zgłoszenie wniesione zostało za pośrednictwem platformy e-PUAP w dniu 7 października 2016 r. i opatrzone (pismo przewodnie) podpisem elektronicznym, to obowiązkiem organu będzie, mając na uwadze powyższe, rozpoznać sprawę stosując w pierwszej kolejności, właściwe przepisy stosownej ustawy, i rozstrzygnięcie przekonująco uzasadnić. 11. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.