VII SA/Wa 842/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) sędzia WSA Monika Kramek, Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) decyzją z [...] lutego 2019 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. K. – utrzymał w mocy decyzję W. L. z [...] listopada 2018 r. [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. i R. S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego przy ul. [...] w C. Organ wyjaśnił pojęcie strony powołując się na art. 157 § 2 k.p.a., art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.). Wskazał, że ostatni z przepisów jest szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a., określający, że stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszarem oddziaływania obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 cyt. ustawy jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Dalej zaznaczył, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową a nie materialnoprawną do postępowania o pozwolenie na budowę, to nie ma przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. W obu tych postępowaniach krąg stron określa art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06 i z 25 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1058/07). Następnie wskazał, że warunkiem uznania podmiotu za stronę jest to, czy inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w uprawnienia do jej zagospodarowania (por. wyrok NSA z 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1572/09; wyrok NSA z 24 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 626/08). Tylko wskazanie przepisu w powiązaniu z naruszeniem uprawnienia, powodującym ograniczenie zagospodarowania działki może być podstawą do rozważenia wad projektu i pozwolenia na budowę (wyrok WSA w W-wie z 17 stycznia 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 1410/07). Organ zaznaczył, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy jednostka jest zainteresowana rozstrzygnięciem, ale nie może wskazać przepisu uprawniającego ją do żądania czynności organu. GINB podkreślił, że J. K.nie brał udziału w postępowaniu zwyczajnym, a projekt dotyczy budynku gospodarczo-garażowego z otoczeniem (korekta ukształtowania, utwardzenie wewnętrzne, zieleń, elementy małej architektury - murki terenowe, infrastruktura techniczna). Wnioskodawca swój interes prawny wywodzi z prawa współwłasności działek o nr ew. [...] i [...] (KW nr [...] ). Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka nr ew. [...] graniczy z działką nr ew. [...],a działka o nr ew. [...] jest od niej oddzielona działką o nr ew. [...] Powołując się na utrwalone orzecznictwo i doktrynę GINB wyjaśnił, że sam fakt, iż podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiedniej nie jest wystarczający do uznania za stronę. Analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że budynek o wys. 6,055 m (rys. nr A-7 str. 24) leży 4,52 m od granicy działki nr [...]i 10 m od znajdującego się na niej budynku, a 2 miejsca postojowe ok. 18 m od granicy działki nr [...] i ok. 24 m od znajdującego się na niej budynku. Nieruchomość wnioskodawcy nie znajduje się zatem w obszarze oddziaływania inwestycji, skoro nie ogranicza jej zagospodarowania. Nie przesłania obiektów (istniejących i potencjalnych - § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Wysokość obiektu (6,055 m) i odległość od budynku na działce o nr ew. [...](10 m) jest większa niż wysokość przesłaniania. Właściciel może wybudować budynek z oknami w stronę działki inwestycyjnej w odległości 4 m. Odległość między budynkami wynosiłaby 8,52 m, a więc więcej, niż wysokość przesłaniania. Nieruchomości J. K. nie znajdują się też w obszarze oddziaływania w rozumieniu § 12, § 19, § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 1 (nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) i § 271 (bezpieczeństwo pożarowe). GINB nie podzielił też stanowiska, że wyrok NSA z [...] stycznia 2019 r.[...] potwierdza, iż ww. działki znajdują się w strefie oddziaływania, skoro wydano go w innej sprawie i w trybie ustawy Prawo wodne. Nie przesądzono, że zmieniono stan wody na gruncie, tylko wskazano na konieczność wyjaśnienia tej kwestii. Organ podkreślił, że projekt zagospodarowania terenu nie przewiduje zmian ukształtowania terenu, stąd J. K. nie może wywodzić interesu prawnego z § 29 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Niemniej organ podał, że w wyroku z [...] października 2017 r. [...] w L. wskazał, że "bezspornym jest, że właściciele działki nr [...] zagospodarowując ją w 2010 r. dokonali nawiezienia ziemi w celu wyrównania terenu i użyźnienia działki oraz, że działka nr [...] ma niekorzystne położenie w stosunku do działki nr [...] (położona niżej)". Niekorzystne położenie działki istniało już zatem przed wydaniem decyzji z [..] sierpnia 2016 r., jak i inwestor nie przewidział zmian ukształtowania terenu oraz naturalnego spływu wód. Interesu prawnego skarżący nie może też wywodzić z blokowania swobodnego przypływu fal przez inwestycję. Jak wskazał WSA w L. w nieprawomocnym wyroku z [...] lutego 2018 r. [...] , dotyczącym ww. inwestycji na nieporozumieniu opiera się argumentacja skarżącego, że uznanie go za stronę uzasadnia to, że inwestycja będzie zakłócać jego urządzenia elektroniczne. Takie oddziaływanie, o ile miałoby miejsce, nie może potwierdzać, że obiekt ogranicza zagospodarowanie nieruchomości skarżącego. Za bezzasadny Sąd uznał więc obowiązek przeprowadzenia z urzędu dowodu z opinii biegłego informatyka. Organ zaznaczył, że stanowisko to dot. wniosku J. K. o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją, ale jest aktualne także w tej sprawie. Według GINB, skoro brak przymiotu strony jest oczywisty, to chybiony był zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. wobec nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłych z zakresu geodezji, stosunków wodnych, telekomunikacji i informatyki. . Organ stwierdził, że bez wpływu pozostaje też argumentacja odwołania co do prawidłowości postępowania wznowieniowego wobec decyzji z [...] sierpnia 2016 r. W tym bowiem postępowaniu ocenia się wyłącznie, czy wnioskodawca ma interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Dalej GINB przywołał art. 105 § 1 k.p.a. i stwierdził, że skoro postępowanie wszczęto na wniosek J. K. który nie jest stroną, to obliguje to organ do umorzenia postępowania. Skargę na powyższą decyzję złożył J. K., zarzucając rażące naruszenie art. 7, 8, 10, 28, 75 § 1, 77, 80 k.p.a. i art. 84, 107 §1 i 136 kpa oraz naruszenie art. 5 ust. 9, ust. 2a, ust. 2 pkt b, art 3 pkt 20 Prawo budowlane, przepisów ustawy Prawo Geodezyjne art. 2 - brak kontroli Prezydenta z urzędu nad mapą projektową, mimo złożenia skargi: rażące naruszenie art. 29 Prawo wodne oraz § 29 warunków technicznych - zabroniona jest zmiana naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na sąsiednią posesję. W ww. sprawie korzystnie dla skarżącego orzekł NSA w 2019r. sygn. akt II OSK 649/18. Skarżący wniósł o uznanie go za stronę i zasądzenie kosztów. Następnie wskazał, że W. L. zawiadomił go o wszczęciu postępowania. Nie wystąpiły żadne okoliczności prawne powodujące utratę statusu strony między wszczęciem a umorzeniem postępowania. Zmiana stanowiska organu nie ma podstaw faktycznych i prawnych i z tego powodu m.in. decyzja powinna być uchylona. Taki stan narusza art. 28 kpa oraz art. 28 Prawa budowlanego. Decyzja GINB jest rażąco sprzeczna z cyt. przepisami. Mapę projektową sporządzono na nieprawdziwych rzędnych, bo inwestor podniósł grunt, co potwierdza prawomocny wyrok NSA z [...] stycznia 2019r. Skarżący powołując się na art. 28 kpa i art. 28 Prawa budowlanego podkreślił, że obowiązkiem organów było ustalenie, czy inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość. Orzecznictwo wskazuje, że obszar oddziaływania nie może być utożsamiany tylko z zachowaniem warunków technicznych. Wystarczy potencjalność naruszenia. Przymiot strony nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie przekracza normy, lecz wynika z faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich (wyrok WSA w Gdańsku z 7 marca 2018r. sygn. akt (SA/Gd fll0/17). Dalej stwierdził, że pozwolenie i budowa zakłóciła stosunki wodne, skutkiem czego jest notoryczne zalewanie posesji skarżącego od strony sąsiada, co potwierdził wyrok NSA z [...]stycznia 2019r. Powołując się obszernie na orzecznictwo NSA skarżący ponownie zaznaczył, że w sprawach pozwolenia na budowę status strony mają nie tylko osoby, których interes prawny narusza inwestycja, ale i takie na których roboty potencjalnie mogą oddziaływać. Zdaniem skarżącego jego interes prawny wynika: z zalewania działki wodami opadowymi, podniesienia gruntu, hałasu, dymu, tamowania fal telekomunikacyjnych, uciążliwości budynku gospodarczego, zacienienia okien sypialni, cięcia o godz. 23 przez sąsiada szlifierką kostki brukowej, ustawienia betoniarki pod oknem, gdzie śpi 8 letnie dziecko, zacienienia dachu i braku możliwości zainstalowania: lamp solarnych, anten satelitarnych, anteny do Internetu (bo zasłaniać będzie budynek inwestora i ograniczać prawo skarżącego do rozbudowy). Słońce operuje mniej niż 4 godziny dziennie (załącznik do pozwolenia), bo podwyższono teren przez nawiezienie ziemi, instalowanie kompostowników przy ogrodzeniu (wymagane co najmniej 7,5 m), usuniętych po interwencjach Straży Miejskiej dopiero [...] listopada 2018r. Skarżący skierował pismo do Prezydenta C., który nie podjął działań. W tym samym czasie dziecko skarżącego, którego okno pokoju wychodzi na kompostownik zachorowało na wirusa i było leczone 2 m. Zdziwienie skarżącego budzi, że pomimo przytoczenia najnowszego orzecznictwa o przymiocie strony, organy się do niego nie odniosły, do czego zobowiązuje Kpa. Z ww. orzeczeń wprost wynika, że skarżący ma przymiot strony. Skarżący przytoczył orzecznictwo i piśmiennictwo wyjaśniające pojęcie rażącego naruszenia prawa i dodał, że organy je pomijają oraz wyroki sądów dotyczące podwyższenia gruntu. NSA orzekł o konieczności powołania biegłego, hydrologa, postępowań wodnoprawnych, gospodarki wodnej oraz przeprowadzenie niezbędnych badań, analiz i obliczeń (str. 10 wyroku z 15 stycznia 2019r.). Wyrok jest prawomocny i wiąże organy. Mówi o możliwym naruszeniu art. 29 Prawo wodne. W decyzji nie ma słowa o ww. wyroku, który skarżący wysłał do GINB 6 lutego 2019r. Organy bagatelizują zacienienie okien sypialni. Zdaniem skarżącego kąta 60o nie zmierzono prawidłowo, gdyż przepis nakazuje mierzyć go od ościeżnicy wewnętrznej, a nikt nie wchodził na działkę i nie dokonywał pomiarów. Skoro grunt podwyższono i sfałszowano mapy geodezyjne, to zmieniły się rzędne i wyliczenia trzeba powtórzyć co do przysłaniania okien. Dalej wskazał, że ma ograniczone prawo montażu lamp solarnych na dachu od strony inwestycji, a sąsiad takie lampy posiada, jak i sąsiad obok. Nie może być dyskryminowany pozwoleniem sąsiada i nie korzystać w pełni z własności i zamontowania lamp solarnych na dachu. O braku możliwości ich montażu skarżący poinformował W. L. Chciałby stosować ekologiczne źródła energii i zaoszczędzić na kosztach. Jego prawo do rozbudowy jest ograniczone. Plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony 30 sierpnia 2012r. nie przewiduje podniesienia gruntu i zmiany rzędnych. Naruszono ww. plan, zatem pozwolenie jest rażąco sprzeczne z przepisami. Wody opadowe powinny być odprowadzane do ulicy a nie na teren skarżącego. Nawet w projekcie wskazano 2% spadek nie uwzględniając nawiezienia ziemi. W rzeczywistości i w świetle orzeczenia NSA z [...] marca 2019r. spadek jest o wiele większy i narusza prawa. Dlaczego w projekcie nie ma murku oporowego zatrzymującego wody opadowe lub urządzeń typu dreny. Wszystkie te okoliczności były znane organom. Nie skonsultowano jednak ze skarżącym projektu. Organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując przedstawione stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jego wydania. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedstawienie przyczyn, jakie legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga w pierwszej kolejności zbadania, czy w sprawie zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność, a między innymi, czy wnioskodawca posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Tylko po sprawdzeniu, że takie przesłanki istnieją, organ może przystąpić do merytorycznej oceny decyzji pod kątem wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jeżeli zatem wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie pochodzi od strony postępowania, organ zobligowany jest zareagować albo postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., albo - decyzją o umorzeniu postępowania, jeżeli takich sprawdzeń dokonywał w jego toku. Taka sytuacja miała miejsce w kontrolowanej sprawie, bowiem organ badał istnienie interesu prawnego skarżącego we wszczętym postępowaniu. Tylko z tej przyczyny skarżący otrzymał zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Jak już zostało wskazane wyżej - żądania stwierdzenia nieważności nie może skutecznie wywieść podmiot, który nie posiada interesu prawnego lub obowiązku w podważeniu mocy prawnej decyzji ze względu na naruszenie (również potencjalne) jego interesu prawnego. W sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę są to podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 cyt. ustawy. Sąd podziela bowiem stanowisko przeważające w orzecznictwie sądów administracyjnych, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi tylko odrębną sprawę pod względem procesowym wobec postępowania o udzielenie pozwolenia budowlanego. Nie ma zatem racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania pozostaje zatem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1774/09). Taka sytuacja miała miejsce w tym przypadku, bowiem wnioskodawca nie mógł skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. z [...] sierpnia 2016 r., z uwagi na brak prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu własnej nieruchomości w związku z opisaną inwestycją. Przesądza o tym usytuowanie oraz wielkość budynku gospodarczo-garażowego. Według ustaleń organów dokonanych na podstawie dokumentacji projektowej, wysokości budynku garażowo - gospodarczego wynosi 6,05 m, który oddalony jest od budynku na działce skarżącego o nr ew. [...]o 10 m. Jest to zatem odległość większa niż wysokość przesłaniania, co sprawia, że brak jest jakichkolwiek podstaw do badania, czy zachowano wymogi, o których mowa w § 13 cyt. rozporządzenia. Wysokość przesłaniania mierzy się bowiem od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części. Bez znaczenia pozostawało zatem położenie i wielkość okien w budynku mieszkalnym przesłaniającej części, skoro jest ona mniejsza od odległości między budynkami. Z uwagi na powyższe – jak słusznie ustaliły organy - nie istnieją również żadne prawne ograniczenia w usytuowaniu potencjalnej zabudowy na nieruchomości skarżącego w przewidzianej przez prawodawcę odległości 4 m ścianą z oknami (§ 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych). Odległość między budynkami wynosiłaby w takim przypadku 8,52 m, a więc więcej, niż wysokość przesłaniania. Nie zostały również ograniczone prawa wnioskodawcy wynikające z § 19, § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 1 (nasłonecznienie pokoi mieszkalnych), jak i § 271 (bezpieczeństwo pożarowe). Ponadto - wbrew zarzutom skargi – decyzją, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, nie zatwierdzono projektu budowlanego przewidującego wykonanie robót skutkujących zmianą kierunku spływu wód opadowych. Odpowiada on naturalnemu ukształtowaniu terenu istniejącemu przed wydaniem pozwolenia na budowę. Inną kwestią jest natomiast ewentualne istotne odstąpienie w toku budowy od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Może ono skutkować tylko wszczęciem postępowania naprawczego przez organy nadzoru budowlanego. Nie świadczy jednak o interesie prawnym skarżącego w niniejszej sprawie, skoro obszar oddziaływania wyznacza pozwolenie na budowę, a nie sposób zrealizowania budynku. Nie ma również racji skarżący upatrując własny interes prawny w ograniczaniu dostępu do usług telekomunikacyjnych, skoro inwestycja dotyczy, niedużego, jednokondygnacyjnego budynku i to o funkcji gospodarczo-garażowej. Ponadto, zarzucając naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego skarżący pominął, że przepis ten nie odnosi się do istniejących budynków, tylko wyłącznie do obowiązku zapewnienia obiektowi projektowanemu i budowanemu dostępu do usług telekomunikacyjnych, w tym szerokopasmowego dostępu do Internetu. Nie mógł zatem zostać naruszony. Bez wpływu na ocenę przymiotu strony skarżącego w tej sprawie pozostawał też wyrok NSA [...] z [...] stycznia 2019r. (oddalający skargę kasacyjną SKO od wyroku WSA w .sygn. akt [...] ) z uwagi na fakt – na co słusznie zwrócił uwagę organ - że zapadł on w zupełnie innej sprawie, bo toczącej się w trybie przepisów ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Nie stwierdzono w nim również - jak sugerował skarżący - że roboty przeprowadzone na działce inwestycyjnej doprowadziły do zmiany stanu wody na gruncie. Uchylając decyzje organów obu organów odmawiających zobowiązania do przywrócenia stosunków wodnych na gruncie Sąd pierwszej instancji (jak i NSA podzielając to stanowisko) wskazał tylko na wymóg wnikliwego wyjaśnienia tych okoliczności. W świetle przedstawionych rozważań nie można było podzielić argumentacji, że nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw., z art. 3 pkt 20 cyt. ustawy. A to z kolei oznacza, że skarżący nie mógł skutecznie domagać się zbadania, czy decyzja Prezydenta Miasta C. z [...] sierpnia 2016 r. obarczona jest wadami kwalifikowanymi, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W konsekwencji Sąd nie podzielił zarzutów naruszenia art. 7, 8, 10, 28, 75 § 1, 77, 80 k.p.a. oraz art. 84, 107 §1 i 136 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Sąd orzekł jak w sentencji.