VII SA/Wa 843/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego skargę oddala VII SA/Wa 843/11 UZASADNIENIE Pismem z dnia [...].06.2006r., M. B. wystąpił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] .09.2004 r. Nr [...] uchylającą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a. w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].12.2002 r., Nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie wybudowanego ogrodzenia pełnego pomiędzy nieruchomościami przy ul. [...] ul.[...] w W. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jako podstawę wznowienia M. B. wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. stwierdzając, że nie brał udziału w postępowaniu odwoławczym, bowiem w/w decyzja z dnia [...].09.2004 r., nie została Mu doręczona. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wznowił postępowanie na wniosek M. B. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2004 r. Nr [...] i decyzją z dnia [...].12.2010 r., Nr [...] stwierdził, że w/w decyzja z dnia [...].09.2004 r., Nr [...], została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ stwierdził, że pozostawił w obrocie prawnym własną decyzję z dnia [...].09.2004 r. Nr [...] bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej . Od decyzji w/w decyzji z dnia [...].12.2010 r. M. B. wniósł odwołanie, w którym nie zgodził się ze stanowiskiem organu wojewódzkiego, ponieważ wskazana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z [...].09.2004 r. została wydana w postępowaniu odwoławczym, prowadzonym na skutek pisma, uznanego za odwołanie, wniesionego przez Wspólnotę Mieszkaniową [...], która, zdaniem M. B. nie posiadała przymiotu strony postępowania, a zatem odwołania wnieść nie mogła. Wobec powyższego w wyniku wznowienia postępowania nie mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej skoro pismo Wspólnoty Mieszkaniowej [...] nie stanowiło odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] .12.2002 r. Nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego. VII SA/Wa 843/11 Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] .12.2010 r., Nr [....] , znak:[...] i umorzył postępowanie organu I instancji wznowione na wniosek M. B. z dnia [...] .06.2006. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wznowione zostało postępowanie administracyjne zakończone decyzją [...] WINB z dnia [...].09.2004 r, Nr [...], wydaną w trybie art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stwierdził również, że wznowienie postępowania dopuszczalne jest tylko w sprawie zakończonej decyzją ostateczną i jest uruchamiane w sytuacji gdy stronie nie służą już inne możliwości weryfikacji rozstrzygnięcia jej sprawy w trybie odwoławczym czy zażaleniowym. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przyjęcie, iż wznowienie postępowania może nastąpić w każdym postępowaniu w którym wydano decyzję ostateczną doprowadziłoby do niedopuszczalnego, z punktu widzenia celowościowej wykładni przepisu art. 145 Kpa, zbiegu w tej samej sprawie, trybu zwyczajnego i nadzwyczajnego weryfikacji decyzji administracyjnych. Mogłoby to doprowadzić do sytuacji gdy tę samą sprawę dwa organy administracji rozstrzygnęłyby w rożny sposób. Wskazać ponadto należy, iż przyjmując dopuszczalność wznowienia postępowania w sprawie w której zapadła decyzja w trybie art. 138 § 2 kpa, niemożliwe byłoby zastosowanie art. 151 § 1 pkt 2 Kpa. Organ musiałby uznając, iż zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania, orzec również co do istoty sprawy w sytuacji, w której on sam lub inny organ stwierdził konieczność znacznego uzupełnienia postępowania dowodowego. Decyzja taka byłaby w znacznej mierze decyzją wadliwą. Niewątpliwie decyzja kasatoryjna wydana w trybie art. 138 § 2 Kpa kończy tok instancji. Jednakże jak należy zauważyć wznowienie postępowania nie jest uzależnione od wyczerpania trybu odwoławczego. Możliwość wznowienia sprawy dotyczy zarówno decyzji I jak i II instancji. Decyzja kasatoryjna nie rozstrzyga sprawy, a zatem również jej nie kończy. Zakończeniem sprawy administracyjnej będzie ostateczne rozstrzygnięcie VII SA/Wa 843/11 co do jej istoty w całości lub w części. W przypadku decyzji kasatoryjnej nie można mówić o zakończeniu sprawy, ponieważ decyzja ta nie rozstrzyga sprawy ani merytorycznie ani niemerytorycznie. Decyzja ta, w wyniku kontroli dokonanej przez organ II instancji stwierdza, iż nie jest możliwe zakończenie sprawy z uwagi na ciężkie uchybienia procesowe organu I instancji, mające wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Przesłanka dopuszczalności wznowienia postępowania określona w § 1 art. 145 Kpa występuje zatem, gdy sprawa administracyjna jest zakończona przez rozstrzygnięcie jej merytoryczne lub niemerytoryczne decyzją ostateczną. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazując wyrok WSA w Warszawie z dnia 23.03.2004 r., sygn. akt IV SA 2524/03 stwierdził, że skorzystanie z trybu wznowienia postępowania wobec decyzji wprawdzie ostatecznej lecz nie kończącej sprawy administracyjnej stanowi rażące naruszenie prawa i z mocy art. 156 § 1 pkt 2 Kpa skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej w wyniku tak wznowionego postępowania . W świetle tych wywodów Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że organ wojewódzki winien odmówić wznowienia postępowania zakończonego w/w decyzją dnia [...] 09.2004 r., Nr [...] a wznowione postępowanie umorzyć. Decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżył do Sądu M. B. wnosząc o uchylenie zaskarżone decyzji. M. B. wskazał, że zaskarżona decyzja oparta jest na założeniu, iż w przypadku decyzji kasatoryjnych postępowanie wznowieniowe w ogóle nie powinno mieć miejsca, bowiem decyzja taka, mimo że ostateczna, niczego w swej istocie nie rozstrzyga. Zdaniem strony skarżącej stanowisko takie mogłoby zostać uznane za zasadne wyłącznie w oderwaniu od konkretnych okoliczności sprawy. Tymczasem istotą postępowania administracyjnego, w tym odwoławczego, jest rozstrzygnięcie konkretnej sprawy indywidualnej, w konkretnym stanie faktycznym i prawnym, a w zakresie postępowania wznowieniowego - przy uwzględnieniu skutków decyzji, bowiem to przez pryzmat skutków należy ocenić rodzaj rozstrzygnięcia w decyzji wznowieniowej. Skarżący podniósł, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego całkowicie pominął istotę sprawy i skutki decyzji Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].09.2004 r. oraz to ,że na skutek prawnie wadliwej decyzji ma się toczyć jakiekolwiek postępowanie administracyjne. Wszak postępowanie to będzie obarczone wadami, przede wszystkim dopuszczeniem do udziału w nim osób, które nie są stronami tego postępowania - wskazała strona skarżąca. VII SA/Wa 843/11 W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżone w decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem (zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując wniesioną skargę z punktu widzenia powyższych kryteriów uznać należy, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011r. nie narusza prawa. Skarżący M. B. domagał się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją kasacyjną tj. decyzją [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] .09.2004 r. Nr [...] uchylającą na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...].12.2002 r., Nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie wybudowanego ogrodzenia pełnego pomiędzy nieruchomościami przy ul. [...] ul. [...] w W. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem Sądu stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzające wznowione postępowanie organu I instancji na wniosek M. B. z dnia [...] .06.2006 r. jest prawidłowe. Instytucja wznowienia ma charakter nadzwyczajny i nie może być wszczęta, zanim decyzja nie stanie się ostateczna. Jednocześnie zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa tryb ten nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnej, która stanowi typowe rozstrzygnięcie procesowe i nie przesądza o istocie sprawy. Daje jedynie podstawę do ponownego postępowania. Utrzymuje więc stan sprawy w toku, co skutkuje niemożnością wznowienia. VII SA/Wa 843/11 W takiej sprawie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 maja 1991 r. sygn akt IV SA 349/91 w którym stwierdzono, że "Decyzja kasatoryjna nie wyczerpuje toku postępowania administracyjnego (art. 138 § 2 KPA), a więc nie staje się decyzją ostateczną dającą podstawę do wznowienia postępowania w sprawie (art. 145 § 1 KPA)". W uzasadnieniu NSA wskazał: "Istota decyzji kasatoryjnej wyraża się przede wszystkim w tym, że w wyniku orzeczenia organu drugiej instancji nie następuje merytoryczne załatwienie sprawy. Utrzymuje ona stan sprawy w toku, albowiem postępowanie administracyjne nadal się toczy. Jest ona z tej racji decyzją czysto procesową «międzyinstancyjną», która nie załatwia sprawy co do istoty. Prawidłowe czy wadliwe uchylenie decyzji powoduje powstanie takiego stanu, w którym brak jest jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, a wydanie nowej decyzji przez organ pierwszej instancji otwiera drogę do ponownej kontroli administracyjnej. Zanim nie zostanie wyczerpana droga takiej kontroli, sięganie do środka prawnego, jakim jest wznowienie postępowania, nie znajduje uzasadnienia prawnego. Do zagadnienia charakteru prawnego decyzji kasacyjnych i możliwości w takim przypadku wykorzystania instytucji wznowienia postępowania administracyjnego odnosi się również B. Adamiak w komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego -B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2004, s. 627), która wydaje się podzielać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdza bowiem, że " art. 145 § 1 stanowi, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie. Wymaga zatem rozważenia, w jakich przypadkach można przyjąć, iż sprawa została zakończona decyzją ostateczną. Decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 kończy tok instancji. Czy można jednak przyjąć, iż jest decyzją w sprawie administracyjnej będącej przedmiotem decyzji I instancji? Na pytanie to należy odpowiedzieć negatywnie. Decyzja ta nie rozstrzyga sprawy administracyjnej ani merytorycznie, ani też niemerytorycznie. Decyzja ta stwierdza jedynie, że postępowanie organu I instancji dotknięte było ciężkimi wadami procesowymi, i otwiera ponownie drogę postępowania w sprawie przed organem I instancji" - stwierdza się w komentarzu B. Adamiak. Zatem - przesłanka dopuszczalności wznowienia postępowania występuje wtedy, gdy sprawa administracyjna jest zakończona przez rozstrzygnięcie jej merytoryczne lub niemerytoryczne decyzją ostateczną. " Przyjęcie takiej wykładni uzasadnione jest odmiennym uregulowaniem kompetencji właściwego organu w postępowaniu odwoławczym i kompetencji organu właściwego w postępowaniu w sprawie wznowienia VII SA/Wa 843/11 postępowania. Organem właściwym w postępowaniu odwoławczym, jak i w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania, gdy wznawia się postępowanie w sprawie, która przeszła tok instancji, będzie, o ile nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 150 § 2, ten sam organ" stwierdza komentarz B. Adamiak . Biorąc więc pod uwagę powyższe stanowisko doktryny i orzecznictwa stwierdzić należy, że brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego z przyczyn formalnych i dlatego też prawidłowo organ odwoławczy umorzył wznowione postępowanie organu I instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie , na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.