VII SA/Wa 843/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2012 r. sprawy ze skargi K.K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K.K. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...] października 2011 r. podjął czynności w postępowaniu egzekucyjnym w celu wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku letniskowego położonego na działce nr ew. [...] we wsi [...] Gm [...] nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2000 r. nr [...]. Zarzuty od powyższego tytułu wykonawczego zgłosiła K. K., która podniosła zarzut wykonania obowiązku, a także zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. W uzasadnieniu zarzutów skarżąca podniosła, że na działce nr ew. [...] we wsi [...] Gm. [...] posadowiony jest budynek letniskowy wybudowany w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...]. W treści tej decyzji znalazł się obowiązek dokonania rozbiórki istniejącego wówczas na działce budynku letniskowego. Skarżąca podniosła, że budynek ten został już rozebrany i nie znajduje się na przedmiotowej działce. Skoro zaś uprzednio stojący na działce budynek letniskowy został rozebrany zgodnie z obowiązkiem wynikającym z decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...], to faktycznie nie jest możliwe ponowne jego rozebranie na mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2000 r. nr [...]. W ocenie skarżącej nie ma obecnie znaczenia czy wskazany budynek letniskowy został rozebrany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...], czy też na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2000 r. nr [...]. Wobec faktycznego wykonania rozbiórki przedmiotowego budynku letniskowego obowiązek jego rozbiórki wynikający z decyzji z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] stał się niewykonalny. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił uwzględniania złożonych przez K. K. zarzutów. Organ wskazał, że w aktach brak jest potwierdzenia wykonania obowiązku rozbiórki nałożonego decyzją z dnia [...] maja 2000 r. nr [...]. Brak również dowodów na okoliczność, że w miejsce starego budynku letniskowego został wzniesiony nowy budynek. Skarżąca nie przedłożyła dziennika budowy budynku letniskowego wznoszonego w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [..] lutego 2001 r. nr [...]. Brakuje również dokumentu potwierdzającego zakończenie budowy i oddania obiektu do użytkowania. Z uwagi na brak w aktach sprawy potwierdzenia wykonania obowiązku rozbiórki nałożonego decyzją z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] przeprowadzono w dniu 20 kwietnia 2011 r. kontrolę na terenie działki nr ew. [...] we wsi [...] Gm. [...], podczas której stwierdzono, że obecnie na działce znajduje się budynek letniskowy, którego wygląd jest tożsamy z opisem budynku zawartym w protokole kontroli z dnia 22 maja 2001 r. tj. ściany zewnętrzne obłożone sidingiem, więźba dachowa drewniana, dwuspadowa, dach pokryty blachą. Mając powyższe na uwadze Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uznał, że przedmiotowy budynek letniskowy nie został rozebrany, a obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] nie został wykonany. Zażalenie na powyższe postanowienia złożyła K. K. wnosząc o przeprowadzenie całościowego i rzetelnego postępowania sprawdzającego, a także o wstrzymanie wykonania tytułu wykonawczego z dnia [...] października 2011 r. W uzasadnieniu zażalenia podtrzymano poprzednie stanowisko podnosząc również, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] błędnie wskazuje na wymóg uzyskania pozwolenia na użytkowanie w stosunku do budynku letniskowego wybudowanego w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...], skoro w pkt 5 tej decyzji organ wyraźnie zwolnił inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Skarżąca argumentowała również, że organ miał obowiązek przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego przed wszczęciem egzekucji. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] scharakteryzowano budynek podlegający rozbiórce, jako drewniany budynek letniskowy posadowiony na płycie betonowej o wymiarze 10,20 m x 6,15 m, kryty blachą ze ścianami zewnętrznymi obłożonymi sidingiem, wykończonymi od środka płytami kartonowo-gipsowymi ze stropem drewnianym. Tożsamy budynek znajduje się obecnie na przedmiotowej działce, a zatem uznać należy, że budynek ten nie został rozebrany pomimo prawomocnej decyzji o jego rozbiórce. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K. K. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], ewentualnie o jego uchylenie i wstrzymanie jego wykonalności, z uwagi na: 1. naruszenie art. 34 § 4 w zw z art. 33 pkt 1 oraz 5 oraz z art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegające na braku umorzenia postępowania egzekucyjnego, mimo jego bezprzedmiotowości, 2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez ich niezastosowanie, 3. naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz w związku z art. 73 k.p.a. i art. 51 ust 3 Konstytucji poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym brak wyczerpującej analizy akt z postępowania zakończonego wydaniem decyzji nr [...], 4. naruszenie art. 8 k.p.a. w zw z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez naruszenie zaufania do władzy publicznej polegające na prowadzeniu postępowania w przedmiocie rozbiórki przez okres 10 lat. W uzasadnieniu skargi argumentowano, że wskazywany w sprawie obowiązek rozbiórki budynku letniskowego został wykonany przez poprzednich właścicieli działki nr ew. [...] we wsi [...] Gm. [...]. Skarżąca zarzuciła organowi brak jakichkolwiek pomiarów budynku oraz dokładniejszego sprawdzenia jego tożsamości. Wskazała, że badanie takie było niezbędne, bowiem decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...]lutego 2001 r. nr [...] wyraźnie przewidywała usytuowanie nowego budynku letniskowego w tym samym miejscu co budynek poprzednio istniejący. Tym samym usytuowanie budynku, a także jego wygląd zewnętrzny mogą nasuwać wniosek, że mamy do czynienia z tym samym budynkiem, chociaż tak nie jest. Podkreśliła również, że większość budynków letniskowych odpowiada ogólnej charakterystyce wskazywanej przez organy. Skarżąca argumentowała, że budynek obecnie stojący na działce nr ew. [...] we wsi [...] Gm. [...] jest budynkiem wybudowanym z bloczków typu "kalichstan" (bloczków betonowych), a zatem budynek ten nie odpowiada opisowi z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...], w której obiekt podlegający rozbiórce opisano jako budynek drewniany. Zdaniem skarżącej organ winien wyczerpać inicjatywę dowodową i ustalić stan faktyczny sprawy, chociażby w oparciu o zeznania świadków, w szczególności z przesłuchania byłych właścicieli nieruchomości, a także w razie potrzeby dopuścić dowód z opinii biegłego, aby ocenić czy budynek obecnie stojący jest budynkiem, którego dotyczył obowiązek rozbiórki, czy też budynkiem wybudowanym w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę. Nadto, K. K. podnosiła, że nie mogła przekazać dziennika budowy obecnego obiektu budowlanego, ponieważ działkę wraz z tym obiektem nabyła już po jego wybudowaniu, a zatem nie była uczestnikiem toczącego się wówczas postępowania i nie ma dostępu do dokumentacji budowlanej. Skarżąca podkreśliła również, że nie była obecna podczas oględzin nieruchomości, mimo iż organ zobowiązany jest zapewnić stronie postępowania czynny udział w sprawie, a nadto zawiadomić ją o miejscu i terminie oględzin przynajmniej na 7 dni przed planowanym terminem. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wnosił o jej oddalenie wskazując, że dokonał pełnej i wyczerpującej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako PostAdmU, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c PostAdmU), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 PostAdmU). Przedmiotem skargi jest postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r., w którym organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] odmawiające uwzględnienia zarzutów złożonych przez K. K. od tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] października 2011 r. Skarżąca kwestionuje zasadność prowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] czynności egzekucyjnych podejmowanych na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] października 2011 r. wobec wybudowanego budynku letniskowego położonego na działce nr ew. [...] we wsi [...] Gm. [...]. Postępowanie egzekucyjne w administracji jest specyficznym postępowaniem do którego przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 18 EgAdmU. Istotną cechę postępowania egzekucyjnego można wywieść z art. 29 § 1 EgAdmU. Zgodnie z tym przepisem organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, natomiast organ ten nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Odróżnić zatem należy te czynności, które zmierzają do zbadania dopuszczalności egzekucji administracyjnej od tych, które kwestionują zasadność i wymagalność obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Te ostatnie zaś są niedopuszczalne na gruncie postępowania egzekucyjnego w administracji. Organ egzekucyjny nie rozpatruje przecież sprawy od strony merytorycznej, wówczas bowiem stałby się trzecią instancją (strona mogła przecież podnieść zarzuty dotyczące meritum sprawy w postępowaniu przy wydawaniu decyzji nakładającej obowiązek). Chociaż organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, niemniej jest on obowiązany do sprawdzenia z urzędu czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie, jeżeli jest wymagane, a także czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 marca 2008 r. sygn. I SA/Kr 1125/07 przyjął, że przepis art. 29 § 1 EgAdmU został skonstruowany w ten sposób, iż nadaje organowi egzekucyjnemu kompetencje do szerokiej kontroli z urzędu dopuszczalności egzekucji i zobowiązuje on organ do niepodejmowania egzekucji, jeżeli jest ona niedopuszczalna, co może być wyznaczone zarówno przesłankami podmiotowymi jak również przedmiotowymi. Natomiast Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Poznaniu w wyroku z dnia 21 stycznia 2010 r. III SA/Po 775/09 przyjął, że obowiązek badania z urzędu dopuszczalności egzekucji rozciąga się na całe postępowanie egzekucyjne, nabiera jednak szczególnego charakteru na pierwszym etapie tego postępowania, zwłaszcza gdy w wyniku złożonych zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego badany jest tytuł wykonawczy. Jednym z elementów badania dopuszczalności egzekucji jest bez wątpienia jednoznaczne ustalenie czy przedmiot postępowania egzekucyjnego wciąż fizycznie istnieje. Przyjmuje się – cytując za Komentarzem do art. 18 EgAdmU pod redakcją prof. zw. dr hab. Romana Hausera i dr hab. Andrzeja Skoczylasa, BECK, 2011 r. – że analogicznie jednak jak w postępowaniu administracyjnym również w postępowaniu egzekucyjnym jego istota polega na zapewnieniu możliwości dwukrotnego rozpatrzenia i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok WSA w Lublinie z 28.5.2008 r., I SA/Lu 730/07, Legalis oraz wyrok WSA w Opolu z 21.5.2008 r., I SA/Op 26/08, niepubl.), zaś pełne zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym znajdują zasady ogólne postępowania tj. praworządności (art. 7 KPA), zasada szybkości i prostoty (art. 12 KPA), zasada przekonywania (art. 11 KPA), zasada udzielenia informacji (art. 9 KPA) oraz wywodzona z art. 8 KPA zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W aktach administracyjnych znajduje się pismo wyjaśniające skarżącej z dnia 18 maja 2011 r., a także akt notarialny z którego wynika, że K. K. kupiła w 2005 r. zabudowaną domem letniskowym działkę nr ew. [...] we wsi [...] Gm. [...]. Przy zakupie działki skarżąca otrzymała decyzję o pozwoleniu na budowę budynku letniskowego zlokalizowanego na przedmiotowej działce nr [...], nie otrzymała zaś decyzji o nakazie rozbiórki. Rozpoznając skargę, Sąd wziął pod uwagę fakt, że skarżąca nabyła przedmiotową działkę od poprzednich właścicieli inwestorów budynku letniskowego objętego nakazem rozbiórki, fakt upływu znacznego okres czasu od dnia wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] orzekającej rozbiórkę budynku letniskowego, a także fakt wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzji o pozwoleniu na budowę budynku letniskowego zlokalizowanego na ww. działce w dniu [...] lutego 2001 nr [...]. Z uwagi na powyższe należy uznać, że organ egzekucyjny winien szczególną uwagę poświęcić kwestiom dowodowym w zakresie ustalenia czy obecnie znajdujący się na ww. działce budynek letniskowy jest budynkiem, co do którego została wydana decyzja z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] nakazująca rozbiórkę budynku letniskowego, czy też jest budynkiem wzniesionym w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2001 nr [...] r. Przeprowadzenie dowodów polegające na wykonaniu fotografii budynku znajdującego się na przedmiotowej działce Sąd uznał za niewystarczające dla ustalenia w okolicznościach niniejszej sprawy. Tym bardziej, że z przepisu art. 36 EgAdmU wynika, że organ egzekucyjny został wyposażony w uprawnienie do żądania informacji i wyjaśnień, jak również może zwracać się o udzielenie informacji do organów administracji publicznej oraz jednostek organizacyjnych im podległych lub podporządkowanych, a także innych podmiotów. Stosownie do art. 168 d § 1 i 2 EgAdmU kara pieniężna może być nałożona na osobę, która wbrew ciążącemu na niej obowiązkowi odmawia udzielenia organowi egzekucyjnemu informacji lub wyjaśnień niezbędnych do prowadzenia egzekucji albo udziela fałszywych informacji lub wyjaśnień. Przed wydaniem postanowienia w sprawie w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów skarżącej organ pierwszej instancji winien uzupełnić postępowanie wyjaśniające przeprowadzając powtórne oględziny obiektu znajdującego się na działce nr ew [...] we wsi [...]. W oględzinach tych organ winien umożliwić dłużnikowi udział celem wyjaśnienia czy obiekt ten jest tożsamy z obiektem budowlanym wymienionym w decyzji o nakazie rozbiórki. W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie ustaleń będących podstawą faktyczną wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć, skutkujących naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 KPA w związku z art. 18EgAdmU, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c), art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o Postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.