VII SA/Wa 843/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania wznowieniowego skargę oddala Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") po rozpatrzeniu zażalenia Klasztoru [...] "[...]", uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. znak [...] zawieszające z urzędu wznowione na wniosek Klasztoru [...] "[...]" postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. znak [...]. Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] września 2009 r., znak: [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z [...] lutego 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę, nadbudowę i rozbudowę budynku oficyny z przeznaczeniem na apartamenty mieszkalne wraz z przebudową i remontem budynku frontowego w tym przebudową dachu oraz instalacjami wewnętrznymi oraz budową wewnętrznej stacji transformatorowej, na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. W związku z okolicznością określoną w art. 145 § 1 ust. 8 k.p.a. wznowiono postępowanie zakończone ww. decyzją na wniosek Klasztoru [...] "[...]". Podnoszona okoliczność dotyczyła stwierdzenia decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2012 r. znak: [...] nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2007 r. wydanej w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji, która stanowiła podstawę wydania decyzji Nr [...] z [...] lutego 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Z uwagi na fakt, że organ powziął informację o uchyleniu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2013 r. w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1659/12 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2012 r., Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], zawiesił w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie wznowieniowe. Organ I instancji wskazał, że orzeczenie prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego stanowi zagadnienie wstępne, zatem wznowione postępowanie podlega zawieszeniu. Jednocześnie podał, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest nieprawomocny z uwagi na wniesienie skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewody [...] złożył Klasztor [...] "[...]" wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i jak najszybsze merytoryczne rozpoznanie sprawy. W ocenie Klasztoru w toku postępowania nie wyłoniła się kwestia zagadnienia prawnego, będąca obligatoryjną przesłanką zawieszenia postępowania. Po rozpatrzeniu zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 201 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie. W pierwszej kolejności organ II instancji wskazał, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1659/12, Sąd nie stwierdził, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], nie podlega wykonaniu. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skoro wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie jest prawomocny, to nie wywołuje on jeszcze skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu lub czynności. Natomiast z uwagi na brak w sentencji nieprawomocnego wyroku orzeczenia, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nie podlega wykonaniu, brak jest podstaw prawnych do zawieszenia w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wznowionego postępowania. W związku z powyższym, zdaniem organu II instancji, skoro decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r., podlega wykonaniu, to wydanie merytorycznej decyzji w postępowaniu wznowieniowym jest możliwe i nie jest uzależnione od zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w świetle art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 Kodeksu postępowania administracyjnego pt. "Zażalenia", do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, zatem w tym przypadku zastosowanie ma art. 138 k.p.a., który musi być stosowany z zachowaniem odpowiedniości. Oznacza to, że np. w razie braku podstaw prawnych do zawieszenia postępowania, wystarczające będzie wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Skargę na powyższe postanowienie złożyła [...] Sp. z o.o. z/s w [...] (dalej jako "skarżąca") wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie postanowienia zawieszającego postępowanie w niniejszej sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonemu postanowieniu zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na nieuwzględnieniu nierozerwalnego związku pomiędzy nimi, - naruszenie przepisów proceduralnych, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwą wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegającą na nieprzyjęciu, iż rozstrzygnięcie sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na skutek uchylenia wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1659/12 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...] stanowi zagadnienie prejudycjalne, oraz art. 152 p.p.s.a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sentencji każdego wyroku uwzględniającego skargę należy wykorzystywać wspomniany przepis. W ocenie skarżącej merytoryczne rozstrzyganie sprawy dotyczącej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę, nadbudowę i rozbudowę budynku oficyny na działkach nr ew. [...] i [...], przy ul. [...] w [...], w sytuacji, gdy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczy się postępowanie dotyczące ważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w [...], jest działaniem zbytecznym, wbrew zasadzie ekonomiki procesowej. Skarżąca wskazała, że do zawieszenia niniejszego postępowania nie jest konieczne zawarcie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 maja 2013 r. orzeczenia o nie podleganiu wykonalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Skarżąca dodała, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 152 p.p.s.a., nie jest elementem obligatoryjnym każdego wyroku kończącego postępowanie po wniesieniu skargi na określony akt lub czynność. Skarżąca podniosła, że fakt wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie może być uznawany za okoliczność nieistotną lub niebyłą pomimo tego, że został on zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Stosownie do art. 145 § 1 pkt p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte żadną z wad uzasadniających jego uchylenie, skarga zaś podlega oddaleniu. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego uchylające postanowienie Wojewody [...] zawieszające postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę, nadbudowę i rozbudowę budynku oficyny. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przy czym pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. W tym miejscu należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie w wyroku z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1659/12, nie stwierdził stosownie do treści art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. stwierdzająca nieważność decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji, nie podlega wykonaniu. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynności nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku". Jak wskazuje się w orzecznictwie, pojęcie "wykonalności" decyzji odnoszone jest do jej skutków procesowych i materialnych. Stwierdzenie, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu na podstawie art. 152 p.p.s.a. oznacza, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny. Zasadniczy sens tego przepisu jest taki, że celem wstrzymania wykonania aktu w razie uwzględnienia skargi jest ukształtowanie stosunków prawnych na okres, w którym wyrok nie jest prawomocny (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Łd 986/12, Lex nr 1311132). Stwierdzić zatem należy, że z uwagi na brak w wyroku WSA w Krakowie w wyroku 7 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1659/12 orzeczenia, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] nie podlega wykonaniu, brak jest podstaw prawnych do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podkreślić należy, że przesłanka kwestii prejudycjalnej z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może być łączona z postępowaniem przed sądem administracyjnym, bowiem jeśli zagadnienie wstępne (kwestia prejudycjalna) uzasadniająca zawieszenie postępowania w sprawie głównej, została rozstrzygnięta ostatecznym orzeczeniem administracyjnym, które stało się następnie przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, to sam art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może być podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed sądami administracyjnymi. Jeszcze raz należy podkreślić, że ponieważ orzeczenie sądu jest nieprawomocne, a sąd w wyroku nie orzekł o niewykonalności decyzji, to w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja organu administracji. Ewentualny wpływ późniejszego uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji stanowiącej element podstawy innej decyzji należy oceniać w świetle podstawy wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Podsumowując powyższe, w ocenie Sądu, wydanie merytorycznej decyzji w postępowaniu wznowieniowym jest możliwe i nie jest uzależnione od zakończenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Uznać zatem należy, że organ odwoławczy zasadnie uchylił postanowienie Wojewody [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.