VII SA/Wa 844/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak- Podsiadły, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] października 2013r. Nr [...] na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.– Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej robót budowlanych prowadzonych w budynku przy ul. [...] w [...] - umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ powiatowy wskazał, że powyższą decyzję podjął w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 4 kwietnia 2012r. ustalono, że w budynku przy ul. [...] m [...] w [...], prowadzone są roboty budowlane polegające na przebudowie lokalu nr [...] i dobudowie ogrodu zimowego. W trakcie oględzin pełnomocnik inwestora poinformowała, że roboty budowlane prowadzone są na podstawie zatwierdzonego projektu i decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, a ich rozpoczęcie zostało zgłoszone do organu powiatowego. Dnia 14 maja 2012r. przedłożono w organie powiatowym nadzoru budowlanego do wglądu dziennik budowy [...] oraz projekt budowlany oranżerii. W związku z powyższym postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2012r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości prowadzenia robót budowlanych przy budowie ogrodu zimowego przy ul. [...] w [...]. W dniu 10 lipca 2012r. przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...]przeprowadził kolejne oględziny w sprawie dotyczącej robót budowlanych prowadzonych w budynku przy ul. [...] w [...], w celu ustalenia usytuowania lokali nr [...], [...] oraz [...] względem przedmiotowego ogrodu zimowego, na skutek pisma Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 29 czerwca 2012r. Podczas kontroli stwierdzono, iż lok. nr [...], [...] i [...], usytuowane są na pierwszym piętrze od strony realizowanego ogrodu zimowego. Lok. nr [...] znajduje się częściowo nad oranżerią (taras), natomiast lok. nr [...] znajduje się częściowo nad ogrodem zimowym, natomiast lokal nr [...] znajduje się i w całości poza obszarem zajmowanym przez ogród zimowy. Lokale nr [...], [...] i [...] należą do tego samego właściciela oraz wg informacji uzyskanych od administratora nie są obecnie zamieszkałe. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2012r. odmawiające wszczęcia postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskutek powyższego zawiadomieniem z dnia 18 grudnia 2012r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych w budynku przy ul. [...] w [...]. W dniu 11 października 2013r. przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadził ponownie oględziny w niniejszej sprawie. Podczas kontroli stwierdzono, iż w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], połączono lokale nr [...] i [...] poprzez wykonanie otworu w ścianie o gr. 20 cm, ogród zimowy zrealizowano zgodnie z pozwoleniem na budowę wydanym przez Prezydenta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010r. Dokonano jedynie innego podziału otworów okiennych i drzwiowym w ścianie zewnętrznej z 3 szt. na 4 szt. (środkowe 2 szt. drzwi przesuwne) oraz konstrukcja zadaszenia podzielona z 6 naświetli do 8 szt. Powyższą kontrolę przeprowadzono w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany i decyzję wydaną przez Prezydenta [...]nr [...] z dnia [...] września 2010r. udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych "związanych z budową ogrodu zimowego przy lokalu mieszkalnym nr [...] i połączeniem lokali mieszkalnych nr [...] i [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]". Mając na uwadze powyższe, organ nadzoru budowlanego I instancji stwierdził, iż nie ma podstaw do wydawania jakichkolwiek nakazów w niniejszej sprawie. Organ I instancji nie znalazł podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej robót budowlanych prowadzonych w budynku przy ul. [...] w [...]. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez S. D. od ww. decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2014r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzone w aktach sprawy wynika, iż przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane przez W. i M. L. na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2010r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z budową ogrodu zimowego przy lokalu mieszkalnym nr [...] i połączeniem lokali mieszkalnych nr [...] i [...] w ww. budynku. Decyzja ta jest rozstrzygnięciem ostatecznym i pozostaje w obrocie prawnym. Organ zaznaczył, że z pisma Wydziały Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z dnia 6 lutego 2014r. wynika, iż zostało przeprowadzone postępowanie wznowieniowe w stosunku do ww. decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej zakończone decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2012r. odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] września 2010r., która następnie została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013r. nr [...]. Dalej organ odwoławczy podał, ustalenia organu powiatowego nadzoru budowlanego dokonane w trakcie oględzin dniu 11 października 2013r., które wskazano wyżej opisując decyzję organu I instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonując analizy materiału zdjęciowego, opisów z protokołów oględzin przeprowadzonych przez organ powiatowy oraz projektu budowlanego stwierdził, iż roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową. Wskazał, iż konstrukcja obiektu, jego parametry oraz usytuowanie nie odbiega od danych wynikających z zatwierdzonego projektu budowlanego. Dokonana zmiana podziału otworów okiennych i naświetli nie stanowi odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ odwoławczy podkreślił, że inwestor legitymuje się stosowną decyzją o pozwoleniu na budowę, a wykonane roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym nią projektem budowlanym. Z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie nie wynika zasadność nakładania jakichkolwiek obowiązków w związku z wykonanymi robotami budowlanymi. Powyższe stanowi brak podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w ramach nadzoru budowlanego. Dopiero ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowanych uzasadniałoby podjęcie działań legalizacyjnych w ww. przedmiocie. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że organ I instancji prawidłowo uznał bezprzedmiotowość postępowania w sprawie dotyczącej robót budowlanych prowadzonych w budynku przy ul. [...] w [...]. Na koniec organ II instancji odniósł się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu wyjaśnił, iż zgodność projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją administracyjną na podstawie której inwestor wykonywał roboty budowlane, z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pozostaje poza zakresem badania organów nadzoru budowlanego, gdyż organami właściwymi do badania zasadności i prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę są organy architektoniczno-budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję wniósł S. D. wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2013r. nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 105 § 1 kpa w związku z art. 61 § 1 kpa poprzez rozpoznanie jedynie części wniosku z dnia 18 stycznia 2012r., a pominięcie kwestii związanych z tytułem inwestora do nieruchomości, a tym przedwczesne orzeczenie, co do całości wniosku skarżącego, - art. 50 ust. 1 pkt 4, 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawne ograniczenie własnych kompetencji i uznanie braku możliwości kontroli prawa dysponowania przez inwestora na cele budowlane, - art. 6, 8 i 10 kpa oraz art. 7 w zw. z art. 77 kpa poprzez brak analizy treści wniosku z dnia 18 stycznia 2012 r. i przeprowadzenie czynności dowodowych z pominięciem analizy uprawnień inwestora działki, na której prowadził prace budowlane, a także pominięcie wyroku WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 1498/13 z dnia 19 grudnia 2013r. uchylającego decyzje odmawiające uchylenia decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji I instancji nie dokonał analizy treści żądania obejmującego: - zbadanie prawidłowości postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej wydawanych w jego toku decyzji i postanowień, w tym przypadku w zakresie dwóch decyzji wydanych w sprawie przedmiotowej nieruchomości: 1) decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 2009r. wydanej w sprawie [...], 2) decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 2010r. wydanej w sprawie [...], w zakresie praw osób trzecich oraz dysponowania prawem do terenu na cele budowlane. Skarżący podniósł, że organy skupiły się wyłącznie na kwestiach stricte budowlanych. Stąd zarówno [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ani Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniosły się do istotnej części wniosku skarżącego, a wobec braku jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie zdaniem skarżącego nie było podstaw do umorzenia postępowania. Skarżący wskazał, że organy nadzoru budowlanego mają nie tylko prawo ale i obowiązek badania tytułu inwestora do nieruchomości, na której prowadzona jest inwestycja, gdyż wynika to z przepisów — art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Skarżący powołał uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 i podkreślił, że z treści jej uzasadnienia nie wynika, że prowadząc postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 51 Prawa budowlanego, organy nie badają posiadania przez inwestora uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uchwała ta stanowi jedynie, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący zaznaczyli, że realizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 budowlanego, których ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego i do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach. Zdaniem skarżącego oba organy ograniczyły swoje kompetencje do analizy "podziału otworów okiennych i naświetli", co nie wypełniało jego żądania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.), sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga nie została uwzględniona. Stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa). Organy nadzoru budowlanego prowadzące niniejsze postępowanie zgodnie przyjęły, iż prowadzone roboty budowlane polegające na przebudowie lokalu nr [...] i dobudowie ogrodu zimowego przy ul [...] w [...], są prowadzone zgodnie z zatwierdzonym decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 2010r. projektem budowlanym, co uzasadnia umorzenie postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego . Sytuację tę należy utożsamiać z odstąpieniem od nakładania obowiązków wymienionych wart. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż inwestor dokonał zmian w projekcie polegających jedynie na wykonaniu innego podziału otworów okiennych i drzwiowym w ścianie zewnętrznej z 3 szt. na 4 szt. (środkowe2 szt. drzwi przesuwne) oraz na zmianie konstrukcji zadaszenia (podzielona z 6 naświetli do 8 szt). Prawidłowo organ zakwalifikował powyższe zmiany jako nieistotne, bowiem nie wyczerpują one dyspozycji art. 36a ust 5 Prawa budowlanego i jako takie nie wymagają ingerencji organów nadzoru budowlanego. W ocenie Sądu pozostawanie w obiegu prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2010r. w sytuacji realizacji inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym determinowało wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, bowiem brak stosunku administracyjnego w którym organ nadzoru budowlanego w ramach swoich kompetencji mógłby wydać merytoryczne rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podkreślić, iż nie mogły i nie mogą być one rozpatrzone w sprawie niniejszej. Do kompetencji organów nadzoru budowlanego nie należy ocena prawidłowości ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w żadnym zakresie również prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie wydania pozwolenia budowlanego. Kontrola decyzji w tym kontekście może odbywać się wyłącznie przed właściwymi organami architektoniczno-budowlanymi w trybie nadzwyczajnym. Analiza akt postępowania administracyjnego wykazała, iż skarżący zainicjował postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] września 2010r. Dopiero ostateczne zakończenie tego postępowania potwierdzi prawidłowość wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym kontekście przy rozstrzyganiu w sprawie niniejszej organy nie mogły brać pod uwagę wyroku tutejszego Sądu z dnia 19 grudnia 2013r. w sprawie VII SA/Wa 1498/13, zapadłego właśnie w postępowaniu wznowieniowym. Niezasadny jest więc zarzut skargi, iż organy nadzoru budowlanego nie odniosły się do kwestii związanych z tytułem inwestora do nieruchomości, zawartych we wniosku skarżącego z dnia 18 stycznia 2012r. Jak wyżej sąd wyjaśnił, kwestie te nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Pozbawionym podstaw prawnym pozostaje także zarzut naruszenia art. 50 ust 1 pkt 4 oraz art. 51 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 2 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. polega na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W przypadku naruszenia prawa własności w wyniku wykonywanych samowolnie robót budowlanych pokrzywdzony może dochodzić swoich praw wyłącznie przed sądem powszechnym. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego nie może bowiem żądać od inwestora wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi bowiem podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ( vide wyrok NSA z 26 stycznia 2012r., II OSK 2140/10). Wbrew twierdzeniom skargi brak jest ponadto podstawy materialnoprawnej do badania w postępowaniu naprawczym czy inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością objętą zamierzeniem inwestycyjnym na cele budowlane. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270.).