VII SA/Wa 845/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2019 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") - po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w N. (dalej: "skarżąca"), od decyzji Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Powołaną decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Wojewoda odmówił stwierdzenia, na wniosek skarżącej, nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2000 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia A. M. na zmianę sposobu użytkowania części pomieszczeń strychowych (w budynku mieszkalnym wielorodzinnym) na lokal mieszkalny, w budynku położonym na działce nr ewid. [...] w N., przy ul. [...]. Od decyzji Wojewody z [...] sierpnia 2018 r., w ustawowym terminie, odwołanie wniosła skarżąca. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia utrzymującego decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy podniósł, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku zaistnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. GINB stwierdził, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U z 2000 r., nr 106, poz. 1126), według stanu na dzień 7 grudnia 2000 r., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż inwestor – A. M. - wraz z podaniem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania przedłożył wstępną umowę najmu lokalu mieszkalnego zawartą z Wojkową Agencją Mieszkaniową Oddział Terenowy w N. w dniu 27 listopada 2000 r. oraz protokół z posiedzenia komisji w sprawie adaptacji pomieszczenia strychowego na cele mieszkalne z 2 listopada 2000 r. Natomiast decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie była wymagana. Wobec powyższego, jak wskazał GINB, w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a-c Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z: miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W tym miejscu GINB przywołał przepis § 256 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140 z późn. zm.) - według stanu na dzień 7 grudnia 2000 r. Zgodnie z nim, "Odległość od wyjścia z pomieszczeń na drogę ewakuacyjną do wyjścia na zewnątrz budynku albo do drzwi klatki schodowej lub pochylni, zwaną dalej dojściem ewakuacyjnym, mierzy się wzdłuż osi dojścia (ust. 1). Jeżeli klatki schodowe nie są obudowane i nie są zamykane drzwiami, długość dojść ewakuacyjnych mierzy się wzdłuż osi dojścia, od wyjścia z pomieszczenia do krawędzi najbliższego stopnia schodów (ust. 2). Dopuszczalne długości dojść ewakuacyjnych określa tabela, gdzie długość dojścia ewakuacyjnego przy rodzaju strefy pożarowej/kategorii zagrożenia ludzi ZL IV wynosi 20 m przy jednym dojściu i 60 m przy wielu dojściach (ust. 3)". Wobec powyższego organ odwoławczy podkreślił, że dojście ewakuacyjne liczy się od wyjścia z pomieszczeń do drzwi najbliższej klatki schodowej lub (jeśli klatka schodowa nie jest obudowana i nie jest zamykana drzwiami) od wyjścia z pomieszczenia do krawędzi najbliższego stopnia schodów. Dalej wskazał, że ze znajdującego się w projekcie budowlanym rzutu XII kondygnacji Część "B" wynika, iż długość najdłuższego dojścia ewakuacyjnego z pomieszczeń objętych spornym pozwoleniem na budowę (tj. pomieszczenia oznaczonego jako pralnia) wynosi ok. 9 m licząc do klatki schodowej i ok. 11 m licząc do krawędzi najbliższego stopnia schodów. Tym samym, w analizowanym przypadku nie doszło do naruszenia § 256 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżącej organ odwoławczy podkreślił, że oceniając decyzję w trybie nieważnościowym pod kątem naruszenia warunków technicznych należy brać pod uwagę przepisy techniczne w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kontrolowanej decyzji, albowiem w postępowaniu tym badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym. Ocenie podlega zatem decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2000 r., pod kątem zgodności przepisami obowiązującymi w tym dniu. Jednocześnie GINB podniósł, że bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie pozostaje ekspertyza techniczna warunków bezpieczeństwa pożarowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], [...], [...], [...] w N., sporządzona w lipcu 2011 r. przez rzeczoznawcę budowlanego D. B. i rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych J. Z.. Organ zaznaczył, że na str. 2 wskazano, iż podstawą prawną ekspertyzy jest m.in. "Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Tym samym w przywołanej ekspertyzie dokonano oceny długości dojść ewakuacyjnych pod względem ich zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie sporządzenia tej opinii, tj. w lipcu 2011 r. Wobec tego, stwierdzenie na str. 18, że "w stanie istniejącym na klatkach nr [...], [...], [...] i [...] wg aktualnego stanu prawnego przekroczona jest dopuszczalna długość 60 m dojścia ewakuacyjnego wynosząca maksymalnie około 139 m - liczona od drzwi mieszkań na ostatniej XII kondygnacji po biegach klatki do drzwi wyjścia z klatki na zewnątrz budynku"- odnosi się do stanu prawnego istniejącego w dacie sporządzenia tej ekspertyzy. Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, że nie ma wpływu na wynik sprawy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2014 r., sygn. II OSK 3102/12, albowiem dotyczy on nakazu doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego (legalizacji samowoli budowlanej), gdzie wykonane roboty budowlane ocenia się pod kątem ich zgodności z aktualnie obowiązującym przepisami, w dacie podejmowania rozstrzygnięcia, a nie jak w niniejszej sprawie pod katem przepisów obowiązujących w grudniu 2000 r. Skargę na decyzję GINB z [...] lutego 2019 r. złożyła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej zmianę poprzez zmianę decyzji Wojewody z [...] sierpnia 2018 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, to jest bezzasadne przyjęcie, że odwołanie jest bezzasadne; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest całkowite pominięcie jako przesłanki zastosowania tego przepisu skutków decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności; 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest nie mające jurydycznego ugruntowania uznanie za jedyny wzorzec oceny stanu prawnego z dnia wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności; 3) art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 84 § 1 k.p.a. poprzez wybiórcze i arbitralne rozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności oparcie się, przy ustaleniu stanu faktycznego, na tylko jednym dokumencie, to jest mającym znajdować się w aktach sprawy rzucie jednej z kondygnacji budynku, a także przyjęcie jako przesłanki faktycznej rozstrzygnięcia odległości od drzwi tylko jednego lokalu (pralni) do drzwi klatki schodowej i krawędzi schodów, a nieustalenie tej odległości w przypadku innych lokali, jak również nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, w sytuacji, gdy było to konieczne dla dokonania takich ustaleń, jakie uczynił organ; 4) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, to jest niepełne wskazanie w uzasadnieniu przesłanek faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia; 5) § 256 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140, ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Stanowisko skarżącej znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2019 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...]sierpnia 2018 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2000 r., którą zatwierdzono A. M. projekt budowlany i udzielono pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części pomieszczeń strychowych na lokal mieszkalny, w budynku wielorodzinnym położonym na działce nr ewid. [...] w N., przy ul. [...]. Wskazać należy, że zaskarżona decyzja z [...] lutego 2019 r. wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Jak prawidłowo zaznaczył GINB, tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej - w art. 16 k.p.a. - zasady ogólnej trwałości decyzji, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia – w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Tego oczekuje strona skarżąca. Przy czym należy podkreślić, że rażące naruszenie przepisu prawa musi być oczywiste i bezsporne a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071). Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny czy prawidłowo organ odwoławczy uznał, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2000 r. nie narusza rażąco prawa w zakresie warunków technicznych. Przy czym oceny tej należy dokonać z uwzględnieniem przepisów obowiązujących na dzień wydania decyzji Starosty (tj. rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych (...)) a nie jak wskazuje skarżąca z uwzględnieniem przepisów obecnie obowiązującego rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. I tak prawidłowo GINB wskazał, że przepisem mającym znaczenie w sprawie jest § 256 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który określał wymagania w zakresie dróg ewakuacyjnych. Nie ma znaczenia dla sprawy (jak twierdzi skarżąca), że przepis dotyczący długości drogi ewakuacyjnej uległ radykalnej zmianie wraz z wydaniem rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2012 r. i to te ostatnie winno być brane pod uwagę. Ocenie bowiem (jak już wyżej wskazano) podlega stan prawny obowiązujący na dzień wydania decyzji przez Starostę Nyskiego. W konsekwencji, prawidłowo organ nadzorczy stwierdził (odwołując się do materiału dokumentacyjnego, rzut XII kondygnacji Część "B"), że dopuszczalne długości dojść ewakuacyjnych, o których mowa w rozporządzeniu z 1994 r. zostały zachowane. Co istotnie, rzut XII kondygnacji Część "B" został zaakceptowany przez Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...]. Komendant, nie zgłosił także sprzeciwu - w związku ze zgłoszonym w dniu 23 sierpnia 2001 r. przez A. M. - zamiarem przystąpienia do użytkowania przedmiotowej inwestycji (postanowienie z [...] sierpnia 2001 r., nr [...]). Ponadto, kierownik budowy (osoba z uprawnieniami) – w dniu 25 lipca 2001 r. oświadczył, że zmiana sposobu użytkowania części pomieszczeń strychowych została wykonana zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi, bez zmian w stosunku do rozwiązań projektowych. W tym stanie rzeczy, rozstrzygnięcie GINB z [...] lutego 2019 r. Sąd uznał za prawidłowe. Po pierwsze, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki pozytywne z art. 156 § 1 k.p.a. Po drugie, z uwagi na ponad 19 letni upływ czasu od wydania kontrolowanej decyzji. Wobec tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.