VII SA/Wa 846/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Asesor WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Sylwia Mackiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2005 r. sprawy ze skargi M. O. i B. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. O. kwotę 355 zł ( trzysta pięćdziesiąt pięć złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 846/04 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K., decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002r. na podstawie art. 149 § 3 kpa odmówił wznowienia postępowania w sprawie zrealizowanego na działce nr [...] w Z. budynku bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organ pierwszej instancji ustalił, iż wniosek o wznowienie postępowania złożyła w dniu 29 kwietnia 2002r. M. O. będąca siostrą inwestorki B. G. i drugą współwłaścicielką nieruchomości nr [...], na której została zrealizowana budowa. We wniosku tym podnosiła, że nie brała udziału w sprawie postępowania dotyczącego rozbiórki budynku wybudowanego na działce nr [...] przez B. G., a o decyzji rozbiórkowej dowiedziała się od siostry w dniu 11 kwietnia 2002r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił również, iż wyrokiem NSA - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 11 marca 2002r w sprawie II SA/Kr1072/01, została oddalona skarga B. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2000r. nakazującą B. G. jako współwłaścicielce działki nr [...] i inwestorowi wykonanego budynku jego rozbiórkę. W świetle powyższych ustaleń, zdaniem organu pierwszej instancji składająca wniosek o wznowienie postępowania "M. O. nie udowodniła, iż wiadomość o decyzji organu pierwszej i drugiej instancji dotarła do niej w dniu 11 kwietnia 2002r.", ponadto "nie wniosła też żadnych nowych dokumentów do sprawy, ani nie powołała okoliczności bądź świadków, które mogłyby mieć wpływ na zmianę opisanych powyżej decyzji pierwszej i drugiej instancji". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał również, iż "nawet gdyby wznowiono postępowanie zostałoby zakończone ono decyzją o rozbiórce budynku wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na działce nr [...] w Z.". Ponadto, organ pierwszej instancji nie dał wiary twierdzeniom M. O., iż o postępowaniu w sprawie rozbiórki budynku dowiedziała się od siostry B. G. w dniu 11 kwietnia 2002r. z uwagi na fakt zamieszkiwania pod tym samym adresem co siostra. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po rozpatrzeniu odwołania M. O., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa decyzją z dnia [...] grudnia 2003r. znak: [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie prowadzone przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył przepisy o właściwości, bowiem organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest zgodnie z art. 150 kpa organ, który wydawał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Organem orzekającym w przedmiotowej sprawie w ostatniej instancji był [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który zgodnie z art. 150 kpa jest właściwym do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania. Naruszenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisów o właściwości obarczone jest sankcją z art. 156 § 1 pkt 1 kpa lecz przepisy kpa wyłączają stosowanie sankcji nieważności w postępowaniu odwoławczym, dlatego zdaniem organu odwoławczego, w takim przypadku należy uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji (wyrok NSA z 12 marca 1981r. publik. ONSA 1981, Nr 1 poz. 21). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, po rozpatrzeniu wniosku M. O. o wznowienie postępowania, przekazanego w dniu 10 maja 2002r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K., decyzją z dnia [...] lutego 2004r. znak: [...] na podstawie art. 149 § 3 kpa odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2001r. utrzymującą w mocy decyzję rozbiórkową Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2000r. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż niedopuszczalne jest wznowienie postępowania na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, która została przez Naczelny Sąd Administracyjny zweryfikowana w postępowaniu sądowo-administracyjnym i w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 marca 2002r w sprawie II SA/Kr 1072/01 Naczelny Sąd Administracyjny dał temu wyraz. Organ pierwszej instancji powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z którego wynika, iż "dopuszczalne jest wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, co do której Sąd Administracyjny oddalił skargę, jeżeli po wyroku sądowym zostaną ujawnione lub wystąpią przesłanki wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5, 7, 8 kpa (wyrok NSA z 30.04.1986r, ONSA 1986/1/29 ). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania M. O. i B. G., decyzją z dnia [...] kwietnia 2004r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, iż z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 11 marca 2002r. ( sygn. akt II SA/Kr 1072/01 ), wynika, że okoliczność braku udziału wszystkich stron w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną była znana sądowi w dniu orzekania. Organ odwoławczy powołał się na wyrok NSA z 17 lutego 1988r. w sprawie I SA 891/87, z którego wynika, iż "brak jest przesłanek do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, gdy skarga na tę decyzję została oddalona przez NSA a jako przesłanki wznowienia podano okoliczności, które temu sądowi były znane". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosły M. O. i B. G. W skardze podnoszą, iż wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje wyłącznie na wniosek strony, a nie z urzędu i "ujawnienie wadliwości postępowania administracyjnego mogącej skutkować złożeniem wniosku o wznowienie postępowania nie upoważnia organu administracyjnego do podjęcia jakiegokolwiek działania, również sąd administracyjny rozpatrując skargę nie może na tej podstawie uchylić zaskarżonej decyzji". Skarżące podkreślają, iż Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując ostateczną decyzję nakazującą rozbiórkę, w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 marca 2002r., sygn. akt II SA/Kr 1072/01 stwierdził, że " ...osobom, które mają status strony, a które bez swej winy nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym przysługują stosowne środki prawne, a w szczególności wniosek o wznowienie postępowania". Zarzucają naruszenie art. 145 § 1 kpa, który nakazuje wznowienie postępowania w przypadku zaistnienia jednej z wymienionych przesłanek, nie pozostawiając kwestii wznowienia do uznania organu administracyjnego. Zdaniem skarżących, dopiero we wznowionym postępowaniu bada się czy przyczyna wznowienia ma miejsce. W odpowiedzi na skargi, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosi o ich oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargi są uzasadnione Wniosek skarżącej M. O. dotyczący wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2001r znak: [...] opierał się na art. 145 § 1 pkt 4 kpa. M. O. podnosiła w nim, iż będąc współwłaścicielką nieruchomości nr [...] położonej w Z., na której została zrealizowana budowa, nie brała udziału w postępowaniu w którym wydana została decyzja rozbiórkowa. Zdaniem skarżącej, organ obowiązany był ustalić wszystkie strony postępowania i zapewnić im czynny udział w postępowaniu czego nie uczynił, dlatego jej wniosek o wznowienie postępowania jest uzasadniony. Zgodnie z art. 147 kpa - "wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145, a następuje tylko na żądanie strony". Słusznie zatem, podnosi skarżąca M. O., iż "ujawnienie wadliwości postępowania administracyjnego mogącej skutkować złożeniem wniosku o wznowienie postępowania nie upoważnia organu administracyjnego do podjęcia jakiegokolwiek działania, również sąd administracyjny rozpatrując skargę nie może na tej podstawie uchylić zaskarżonej decyzji". Naczelny Sąd Administracyjny w toku rozpoznawania skargi B. G. na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2001r. (sygn. akt. I SA/Kr 1072/01), nie mógł zbadać przyczyn wadliwości prawnych decyzji pod kątem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, dlatego w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 marca 2002r. oddalającego skargę 2001r. zawarł następujące stwierdzenie "odnośnie zarzutu, że nie wszystkie strony brały udział w postępowaniu to podnieść trzeba, że osobom, które mają status strony, a które bez swej winy nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym przysługują stosowne środki prawne, a w szczególności wniosek o wznowienie postępowania". Oznacza to, dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, co do której Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 1988r. wydany w sprawie I SA 891/87 na który powołuje się Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dotyczy innego stanu faktycznego i nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Odnośnie natomiast, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 1986r., sygn. akt SA/Wr 137/86 należy zauważyć, iż pkt 1 tezy brzmi następująco: "przymiot prawomocności" wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego dotyczy tylko sfery zgodności z prawem decyzji ostatecznej i nie stwarza przeszkód jej zmiany lub uchylenia w nadzwyczajnym trybie administracyjnym przewidzianym do wzruszenia decyzji prawnie niewadliwych". Zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 4 pkt 1 kpa z uwagi na istotne błędy, które popełniły organy w prowadzeniu postępowania wznowieniowego. Należy zauważyć, iż postępowanie o wznowienie postępowania składa się z dwóch faz. W fazie pierwszej organ właściwy do rozpoznania wniosku bada czy osoba składająca wniosek jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, czy wniosek dotyczy decyzji ostatecznej, czy podanie o wznowienie zostało złożone w terminie, o jakim mowa w art. 148 § 1 i § 2 kpa oraz czy podane we wniosku przyczyny mieszczą się w kategorii podstaw do wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 kpa. Jeżeli nie ma przeszkód formalnych postępowanie należy wznowić powiadamiając o tym wszystkie strony. Odmowa wznowienia postępowania, a więc wydanie decyzji na podstawie art. 149 § 3 kpa może mieć miejsce jedynie w wypadku, gdy wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych tzn. z podaniem wystąpiła osoba niebędąca stroną postępowania zakończonego decyzją, co, do której wznowienia postępowania żąda, i z przyczyn przedmiotowych, a więc gdy żądanie dotyczy decyzji nieostatecznej, lub gdy wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez stronę z uchybieniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa. Nie można jednak wydać decyzji o odmowie wznowienia postępowania z powodu braku podstaw do wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 kpa. Ustalenie, bowiem czy występują przesłanki wznowienia postępowania, mogą być poczynione w drugiej fazie, w której rozstrzyga się sprawę o wznowienie, co do istoty i która następuje po wydaniu postanowienia o wznowieniu. W niniejszej sprawie naruszono powołane przepisy kpa, gdyż odmówiono wznowienia postępowania z powodu niezasadności wskazanej przez skarżącą przesłanki wznowienia, która mogła podlegać badaniu dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania i prowadzić do wydania w zależności od wyników tego badania, trzech rodzajów decyzji określonych w art. 151 § 1 i § 2 kpa. Zdaniem Sądu, powyższe naruszenie przepisów kpa miało istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.