VII SA/Wa 847/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2008 r. sprawy ze skargi T. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007r. Burmistrz Miasta i Gminy P. na podstawie art. 65 § 1 i art. 66 § 1 oraz w związku z art. 19 i 20 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.), - przekazał pismo T. B. złożone w kancelarii Urzędu Miasta i Gminy P. w dniu 4 grudnia 2007r. dotyczące nieprawidłowości w wydawaniu decyzji o pozwoleniach na budowę, dla ciągu inwestycji budowlanych przy ul. T. w P. i ich realizacji przez inwestorów, do rozpatrzenia zgodnie z kompetencjami do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż żądanie przywrócenia stanu prawnego obiektom budowlanym, na których występują nieprawidłowości, skutkujące dla wnioskującej, ograniczeniami, uciążliwościami i zagrożeniami dla bezpieczeństwa i zdrowia, może wynikać z naruszeń przez inwestorów przepisów Prawa budowlanego. Zgodnie więc z art. 80 i 81 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U.z 2003r., Nr 207 poz. 2016 z późn.zm.) wyjaśnienie tej sprawy należy do kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Postanowieniem [...] marca 2008r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 144 w zw. z art. 134 oraz art. 44 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.), po rozpoznaniu zażalenia T. B. - stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] grudnia 2007r. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż postanowienie z dnia [...] grudnia 2007r. zostało wysłane T. B. w dniu 12 grudnia 2007r. Z adnotacji na kopercie, w której postanowienie to zostało wysłane, wynika, że znajdująca się w niej przesyłka została po raz pierwszy awizowana adresatowi w dniu 17 grudnia 2007 r., po raz drugi zaś - w dniu 24 grudnia 2007r. W dniu 4 stycznia 2008r., po upływie terminu na jej odebranie, przesyłka została zwrócona nadawcy. Pismem z dnia 24 stycznia 2008r. T. B. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie. Pismo to w dniu 25 stycznia 2008r. wpłynęło do siedziby organu pierwszej instancji. W przypadku wniesienia zażalenia po upływie siedmiodniowego terminu organ drugiej instancji obowiązany jest - na podstawie art. 144 kpa w zw. z art. 134 kpa - stwierdzić w formie postanowienia uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Organ wskazał, iż zgodnie z dyspozycją art. 42 § 1 kpa, pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. W myśl art. 44 § 1 kpa, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 (...) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej; § 2 tego przepisu stanowi, że zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Stosownie do § 3 cytowanego przepisu, w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Zgodnie z § 4 tego przepisu, doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Organ podniósł, iż przedmiotowe postanowienie zostało doręczone T. B. w dniu 31 grudnia 2007r. (doręczenie zastępcze pisma na podstawie art. 44 § 4 kpa). W niniejszej sprawie bieg terminu do złożenia zażalenia przez T. B. rozpoczął się zatem z dniem 1 stycznia 2008r., oznacza to, iż ostateczny termin do wniesienia zażalenia w niniejszej sprawie upłynął w dniu 7 stycznia 2008 r. Złożenie zażalenia po upływie terminu wskazanego w art. 141 § 2 kpa obligowało organ orzekający w sprawie do stwierdzenia, iż zostało ono wniesione z uchybieniem terminu. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2008r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. B. wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 44 § 4 w zw. z art. 41 § 1 kpa przez przyjęcie, że nie istniała możliwość doręczenia przez pocztę postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy P. w miejscu zamieszkania skarżącej, lecz złożenia pisma w urzędzie pocztowym i uznania doręczenia w ten sposób; oraz naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa przez zaniechanie wszechstronnego i wnikliwego rozpoznania materiału dowodowego. Skarżąca podniosła, iż nie zgadza się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w niniejszej sprawie, albowiem nie zostały rozpatrzone argumenty skarżącej, iż wskutek złego stanu zdrowia przez cały grudzień 2007r. i styczeń 2008r. przebywała w miejscu zamieszkania i istniała realna możliwość doręczenia pisma Burmistrza z dnia [...] grudnia 2007r. do rąk własnych skarżącej, nie zaś korzystania z instytucji zastępczego doręczenia. Nie zweryfikowano przy tym prawdziwości zapisów na kopercie pracownika poczty, że nie zastał skarżącej w miejscu zamieszkania oraz gdzie złożył awizo o tej przesyłce. W ocenie skarżącej świadczy to o naruszeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. art. 44 § 4 w zw. z art. 42 § 1 kpa. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzono, że postanowienie Burmistrza z dnia [...] grudnia 2007r., wskutek niemożności jego doręczenia zostało zwrócone do adresata w dniu 4 stycznia 2008r., gdy tymczasem skarżąca odebrała je z placówki pocztowej w dniu 22 stycznia 2008r., co w sposób zasadniczy rzutuje na ocenę zachowania terminu złożenia zażalenia przez skarżącą. Kwestia tych sprzeczności została całkowicie pominięta, co uzasadnia zarzut naruszenia przez organ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga mogła zostać uwzględniona. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy bada z urzędu zachowanie terminu do wniesienia odwołania. Przepis art. 141 § 2 kpa stanowi, iż zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Uchybienie terminowi określonemu w przywołanym przepisie i niezłożenie w trybie art. 58 § 1 i § 2 kpa wniosku o przywrócenie go, skutkować musi, obowiązkiem stwierdzenia postanowieniem przez organ odwoławczy uchybienia terminu, które to rozstrzygnięcie jest ostateczne. Mając zatem na względzie niekorzystne dla strony postępowania i nieodwracalne w postępowaniu administracyjnym skutki uchybienia terminu przy jednoczesnym niezłożeniu wniosku o jego przywrócenie, organ stwierdzając uchybienie terminu na podstawie art. 134 kpa, musi w sposób pewny to naruszenie ustalić. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] grudnia 2007r. W związku z tym Sąd orzekając o zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia przede wszystkim miał obowiązek zbadać, czy w sprawie rzeczywiście doszło do przekroczenia terminu do wniesienia odwołania. Ocena istnienia tego rodzaju negatywnej przesłanki do rozpatrzenia odwołania wymagała ustalenia daty doręczenia postanowienia skarżącej. W rozpatrywanej sprawie zachodzą istotne wątpliwości, czy 7 dniowy termin do złożenia zażalenia został przez skarżącą przekroczony. Postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia zostało wydane po ustaleniu przez organ, że postanowienie z dnia [...] grudnia 2007r. zostało doręczone skarżącej zastępczo w dniu 31 grudnia 2007r. r. w trybie art. 44 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu: § 1. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Podkreślenia wymaga fakt, iż okoliczność nieudanych prób dokonania doręczeń w trybie art. 42 i 43 kpa powinna znaleźć odzwierciedlenie na druku dowodu doręczenia. Jeżeli nie jest znany sposób działania doręczającego, doręczenie nie może zostać uznane za skuteczne (wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2002 r., I SA 2614/00, niepublikowany). Należy również zaznaczyć, iż pozostawienie zawiadomienia w skrzynce lub na drzwiach powinno znaleźć odzwierciedlenie na druku dowodu doręczenia. Bez umieszczenia odpowiedniej adnotacji na dowodzie doręczenia przez doręczyciela doręczenie w trybie art. 44 kpa nie może być uznane za skuteczne (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2002 r., II SA/Gd 2552/99) Podmiot doręczający powinien umieścić zawiadomienie w skrzynce na korespondencję o złożeniu pisma na okres siedmiu dni we wskazanym urzędzie pocztowym. W wypadku, gdy adresat pisma nie podjął przesyłki w terminie 7 dni, wówczas doręczający jest obowiązany pozostawić powtórnie zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki. Adresat musi być zatem zawiadomiony w sposób niebudzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma, miejscu, gdzie może je odebrać, jak i terminie odbioru. Brak takiego zawiadomienia lub wątpliwość czy zostało ono dokonane, czyni doręczenie zastępcze bezskutecznym. Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż znajdujące się w aktach skrawy kserokopie zwrotnego potwierdzenia odbioru oraz przesyłki, która miała zawierać postanowienie z dnia [...] grudnia 2007r. nie spełniają wymogów określonych w powołanych przepisach. Wobec tego, że na przesyłce brak jest jakichkolwiek adnotacji doręczyciela, nie sposób ustalić przyczyny nieoddania przesyłki adresatowi, która uzasadniałaby złożenie przesyłki w oddawczej skrzynce pocztowej. Brak jest także dokładnej informacji o awizo, na kopercie widnieje tylko adnotacja "awizo 17.12.07r." bez wskazania czy jest to pierwsze czy też drugie awizo. Przede wszystkim brak jest w aktach zwrotnego poświadczenia odbioru, które zawierałoby informację o czynnościach doręczającego (przez niego wypełnionego). Wątpliwości Sądu wzbudziła ponadto adnotacja na kopercie "przekopertowano 10.01.2008r." Organ odwoławczy nie odniósł się również do kwestii, iż w aktach sprawy znajduje się inne zwrotne potwierdzenie odbioru postanowienia I instancji podpisane osobiście przez skarżącą w dniu 22 stycznia 2008r. Wskazane niejasności powodują konieczność wyjaśnienia przez organ, czy istotnie nastąpiło skuteczne doręczenia przesyłki w trybie art. 44 kpa. Dopiero dokonanie przez organ odwoławczy powyższych ustaleń pozwoli mu zająć właściwe stanowisko wobec wniesionego przez skarżącą zażalenia. Należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż wydanie przez organ administracji publicznej postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oznacza naruszenie art. 7 i art. 77 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., SA/Gd 2813/93, Wspólnota 1994, nr 39, s. 14). Już na marginesie rozpatrywanej sprawy wskazać należy, iż niedopuszczalnym było nadesłanie przez organ odwoławczy akt administracyjnych zawierających wyłącznie kserokopie przesyłki i zwrotnych potwierdzeń odbioru. Nie zostały one potwierdzone za zgodność z oryginałem, a ich wykonanie uniemożliwia precyzyjne odczytanie znajdujących się na nich dat. Stąd też stan akt administracyjnych dostarczonych Sądowi uniemożliwia dokonanie pełnej oceny pod względem zgodności z prawem. Niepodjęcie przez organ administracji państwowej czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego. Brak ustaleń we wskazanym wyżej zakresie wyłącza możliwość oceny legalności (zgodności z prawem) wydanego orzeczenia, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze.zm.).