VII SA/Wa 852/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2007 r. sprawy ze skargi A i R S na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2007 r. znak (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę. skargę oddala VII SA/Wa 852/07 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) grudnia 2006r. na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 kpa po rozpatrzeniu wniosku A i R S, wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2005 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania złożyła strona postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, opierając swoje żądanie na przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, jak również uprawdopodobniając zachowanie terminu przewidzianego w art. 148 kpa. Wnioskodawcy domagając się wznowienia postępowania podnosili, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, które istniały w dniu wydania decyzji, lecz nie były znane ani organowi, który decyzję wydał, ani im. Urząd Gminy w (...) pismem z dnia (...) czerwca 2006 r. poinformował ich bowiem o wydanej w dniu (...) maja 1982 r. przez Naczelnika Gminy (...) decyzji. Treść tej decyzji zdaniem wnioskodawców dowodzi, że na dzień wydania przez Wójta Gminy (...) unieważnionej decyzji o pozwoleniu na budowę, ich działka (...) dysponowała dojazdem do drogi publicznej. Wskazana jak nowy dowód decyzja Naczelnika Gminy (...) dotyczyła nieodpłatnego przejęcia działki (...) o powierzchni 0,0466 ha, na rzecz Państwowego Funduszu Ziemi. Aktualnie działki nr (...), przez które odbywa się dojazd do nieruchomości skarżących odpowiadają w starej ewidencji działce nr (...), będącej własnością J C. Ówczesna właścicielka przekazała ją w 1982 r. na rzecz Państwowego Funduszu Ziemi. Po przyjęciu działki (...) do zasobów Państwowego Funduszu Ziemi, nie dokonano zmian w zbiorze dokumentów ZD 2650, prowadzonym m.in. dla tej działki. Na skutek zaniechania ujawnienia prawa własności działka (...) stała się przedmiotem ponownego rozporządzenia przez poprzednią właścicielkę. W 1998 r. J C dokonała darowizny gospodarstwa rolnego na rzecz A W i na tej podstawie A W został ujawniony jako właściciel działki (...), dla której została następnie założona księga wieczysta Kw Nr (...). W tej sytuacji - jak wywiedli wnioskodawcy, uprawnienia właścicielskie do działek (...) (odpowiadającym działce (...)), przysługują wyłącznie Skarbowi Państwa nie zaś A W. Natomiast kwestionowana w postępowaniu wznowieniowym decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzała nieważność pozwolenia budowlanego wskutek uznania, że nieruchomość, na której została zaprojektowana inwestycja, nie miała prawnie uregulowanego dostępu do drogi publicznej. Organ stwierdził wówczas, że dojazd do działki wnioskodawców odbywa się przez działki nr (...), które stanowią własność A W i nie są obciążone na rzecz skarżących jako właścicieli działki nr (...) prawem służebności przejazdu. Okoliczność ta zdaniem organu wyłączała możliwość wydania pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia (...) lutego 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po wznowieniu postępowania, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia (...) stycznia 2005 r. którą orzekając jako organ odwoławczy w toku postępowania nieważnościowego, uchylił decyzję Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2004 r., i stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy (...) z dnia (...) maja 1999 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A i R S pozwolenia na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr (...) w (...). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że decyzja Wójta Gminy (...) z dnia (...) maja 1999 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca A i R S pozwolenia na budowę domu wydana została z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994r. Nr 89, poz. 414 z późno zm.) w związku z § 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 140). Nieruchomość objęta zatwierdzonym projektem, nie miała prawnie uregulowanego dostępu do drogi publicznej, gdyż działki nr (...) przez które odbywa się dojazd do działki nr (...), są własnością A W i nie są obciążone prawem służebności przejazdu. Po wznowieniu postępowania organ ocenił, że wskazana przez wnioskodawców jako podstawa wznowienia okoliczność nie jest przesłanką z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, gdyż organ związany był treścią księgi wieczystej - stosownie do art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 o księgach wieczystych i hipotece. Skoro w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości nr (...) ujawniony był A W, to należało uznać, iż jest to zgodne ze stanem prawnym nieruchomości. Przy czym wskazana jako nowy dowód w sprawie decyzja Naczelnika Gminy (...) z dnia (...) maja 1982 r. w żaden sposób nie dowodzi, że w dacie wydania pozwolenia na budowę nieruchomość wnioskodawców miała zapewniony dostęp do drogi publicznej. A i R S - wobec niekorzystnego dla nich rozstrzygnięcia wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia (...)lutego 2007 r. Wywodzili, że dokument stanowiący podstawę wznowienia tj. decyzja Naczelnika Gminy (...) z dnia (...) maja 1982 r. o nieodpłatnym przejęciu działki (...) na rzecz Państwowego Funduszu Ziemi, jest niewątpliwie nową istotną dla sprawy okolicznością (nowym dowodem). Wskazuje bowiem, że uprawnienia właścicielskie do działek przez które odbywa się dojazd przysługują wyłącznie Skarbowi Państwa, a nie A W. W tych okolicznościach nieruchomość wnioskodawców, tj. działka (...) dysponowała dojazdem do drogi publicznej, a zatem wadliwe było unieważnienie decyzji. Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych, na którą powołuje się Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w swojej decyzji, nie jest bezwzględna. Przedłożony przez wnioskodawców dokument wskazuje na to, że wpis w księdze wieczystej A W jako właściciela działek (...) jest niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Decyzją z dnia (...) marca 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa po rozpoznaniu wniosku A i R S o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) lutego 2007 r., W uzasadnieniu organ wskazał, że po wznowieniu postępowania decyzją z dnia (...) lutego 2007 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z (...) stycznia 2005 r., którą stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy (...) z dnia (...) maja 1999 r. o pozwolenia na budowę domu, udzielonego A i R S. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia było ustalenie, iż w sprawie nie zaistniała wskazana przez wnioskodawców przesłanka wznowienia postępowania wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, tj. ujawnienie się istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję. Wskazana decyzja Naczelnika Gminy (...) z dnia (...) maja 1982 r., o nieodpłatnym przejęciu działki nr (...) na rzecz Państwowego Funduszu Ziemi, nie stanowiła zdaniem organu istotnego dowodu w sprawie zakończonej decyzją z dnia (...) stycznia 2005 r. W księdze wieczystej KW Nr (...) jako właściciel nieruchomości nr (...) ujawniony był A W. Poza tym decyzja Naczelnika Gminy (...) z dnia (...) maja 1982 r., nie świadczy wbrew twierdzeniu wnioskodawców - iż w dacie wydania pozwolenia na budowę ich nieruchomość miała zapewniony dostęp do drogi publicznej. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2007 r. wnieśli małżonkowie A i R S, zarzucając jej błędną ocenę materiału dowodowego, naruszenie przepisów proceduralnych i domagając się jej uchylenie. Zdaniem skarżących wykazali przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 5 kpa lecz organ dokonał błędnej oceny materiału dowodowego. Podnieśli, iż decyzja Naczelnika Gminy (...) o przejęciu działki (...) położonej w (...) na rzecz Państwowego Funduszu Ziemi, jest niewątpliwie nową istotną dla sprawy okolicznością (nowym dowodem). Decyzja ta dowodzi, iż uprawnienia właścicielskie do działek przez które odbywa się komunikacja przysługują wyłącznie Skarbowi Państwa, a nie A W. Przedłożony dokument wskazuje na to, że wpis w księdze wieczystej A W jako właściciela spornych nieruchomości oznaczonych numerami (...) jest niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Dlatego w ocenie skarżących, nieuzasadniona była odmowa uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Na wstępie należy podnieść, że w odpowiedzi na skargę udzieloną przez uczestników postępowania E i A W wskazano, iż decyzja Naczelnika Gminy (...) z dnia (...) maja 1982 r., o nieodpłatnym przejęciu działki nr (...) na rzecz Państwowego Funduszu Ziemi została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) lutego 2006 r. Do odpowiedzi na skargę dołączono kopię tej decyzji. Skarżący okoliczności tej nie zanegowali, stwierdzając na rozprawie, iż nie mają wiedzy na ten temat. Z porównania daty wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Gminy (...) z dnia (...) maja 1982 r. z datą wydania postanowienia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wznowieniu postępowania wynika, iż w momencie wznowienia postępowania nie istniała już w obrocie prawnym decyzja o nieodpłatnym przejęciu działki nr (...) na rzecz Państwowego Funduszu Ziemi. Skoro tak, to nie można wywodzić żadnych skutków prawnych jakie ewentualnie wcześniej z unieważnionej decyzji wynikały, w tym głównie dotyczących kwestii własności działki nr (...). Za nowy dowód nie można było uznać innej decyzji istniejącej wprawdzie w dacie wydania decyzji z dnia (...) stycznia 2005 r. stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę, ale nie istniejącej w momencie domagania się wznowienia postępowania. Warunkiem sine qua non uchylenia decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 kpa jest przede wszystkim zaistnienie przesłanek z art. 145 § 1 kpa, a dopiero potem wynik postępowania co do istoty sprawy. Organ nie mógł czynić nowych ustaleń co do istoty - jeśli nie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 kpa. Przepisy o wznowieniu postępowania, regulujące nadzwyczajny tryb uchylania decyzji ostatecznych, a stanowiące wyłom w zasadzie trwałości decyzji określonej w art. 16 kpa, nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Zatem nie było dopuszczalne uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa - skoro nie zaistniała przesłanka do wznowienia, bowiem rażąco naruszałoby to zasadę trwałości decyzji oraz przepisy regulujące ten tryb postępowania. Przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa wymaga aby nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody zostały ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej, ale musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla organu były one nowymi. Przy czym oczywiste jest, że w sytuacji gdy nowym dowodem jest decyzja administracyjna to musi ona w dacie wznowienia postępowania funkcjonować w obrocie prawnym jako akt administracyjny, a nie jedynie jako dokument pisemny czym staje się po stwierdzeniu jej nieważności. Organowi rozpoznającemu sprawę we wznowionym postępowaniu nie był znany fakt wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Naczelnika Gminy (...) z dnia (...) maja 1982 r., o nieodpłatnym przejęciu działki nr (...) na rzecz Państwowego Funduszu Ziemi. Przy czym brak wiedzy o wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji Naczelnika Gminy (...) z dnia (...) maja 1982 r. nie wpłynął na prawidłową ocenę, iż przedstawiony dokument w postaci tej decyzji nie mógł być podstawą do wzruszenia decyzji ostatecznej i nie miał wpływu na treść merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia budowlanego. W szczególności decyzja ta nie świadczyła wbrew twierdzeniu wnioskodawców - iż w dacie wydania pozwolenia na budowę ich nieruchomość miała zapewniony dostęp do drogi publicznej. Natomiast samo wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania nie oznaczało jeszcze wzruszenia decyzji ostatecznej. Biorąc pod uwagę, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.