VII SA/Wa 853/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2019 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z [...] lutego 2019r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] – uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. [...] stwierdzającą nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2012 r. i odmówił stwierdzenia jej nieważności. Organ wskazał, że decyzją z [...] października 2012 r. udzielono Gminie [...] pozwolenia na budowę przedszkola 8-oddziałowego, parkingu, drogi wewnętrznej i placu zabaw na działkach nr ew. [...], [...], [...] w miejscowości K.. Po przedstawieniu zasad postępowania nieważnościowego organ podkreślił, że ogranicza się ono tylko do oceny legalności decyzji w stanie prawnym i faktycznym istniejącym w dacie wydania decyzji. Organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz jako organ kasacyjny. Postępowanie to ma bowiem na celu wyłącznie wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem w oparciu o przesłanki określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Następnie wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dalej przytoczył art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm. na dzień wydania decyzji), zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Gmina [...] do wniosku dołączyła ww. oświadczenie . GINB wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że ogrodzenie na odcinku C-D zaplanowano częściowo na działce nr ew. [...] (obecnie [...]), co do której nie złożono oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie wywiera ono jednak skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa, bowiem zgodnie z inwentaryzacją powykonawczą ogrodzenie wykonano w granicy działek. Nie doszło zatem do naruszenia własności. Organ zaznaczył, że decyzją z [...] marca 2011 r. Wójt Gminy [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dot. budowy ww. przedszkola. Dalej w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stwierdził, że projekt nie narusza ustaleń ww. decyzji co do rodzaju inwestycji (oświata); nieprzekraczalnej linii zabudowy, nieprzekraczalnej linii zabudowy 6 m od granicy z działką o nr ew. [...] - pasa drogowego i nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi gminnej (działka nr ew. [...]) i powiatowej (działka nr ew. [...]), dwóch kondygnacji nadziemnych + poddasze nieużytkowe, kątów nachylenia połaci dachowych od 25° do 45°, dachu kopertowego, wysokość do 10 m ±20% (projektowana ok. 11,2 m); obsługi komunikacyjnej z drogi gminnej nr ew. [...] zjazdem publicznym; zapewnienia miejsc postojowych dla użytkowników czasowych w ilości nie mniejszej niż 1 szt. na każde 50 m2 powierzchni użytkowej budynku i nie mniej niż 5 miejsc dla użytkowników pracowników - wymaganych 32 (projektowane 60 miejsc); obiekt i parkingi zlokalizowano na terenie niezadrzewionym (po zachodniej stronie inwestycji); obszar zadrzewiony (po wschodniej stronie inwestycji) przeznaczono na zieleń rekreacyjną z placami zabaw z zachowaniem drzew i konfiguracji terenu. W odniesieniu do art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego GINB nie stwierdził, aby projekt uchybiał przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.). Spełniono również wymogi z § 19 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia, gdyż na działce nr ew. [...] zlokalizowano 60 miejsc postojowych. W sąsiedztwie działki nr [...] na projekcie zagospodarowania i na rysunku Plan nawierzchni utwardzonych (s. 132) zaznaczono w sumie 11 miejsc postojowych. Dwa spośród jedenastu zaplanowano ok. 5 do 6 m od granicy z działką nr ew. [...], co nie narusza jednak rażąco prawa, bo nastąpiło w niewielkim zakresie i nie wpłynie istotnie na zagospodarowanie działki sąsiedniej, zwłaszcza że dotyczy fragmentu znajdującego się między drogą gminną na działce nr ew. [...] a przebiegającą przez środek działki nr ew. [...] strefą kontrolowaną gazociągu, na którym znajduje się też napowietrzna sieć elektroenergetyczna. Zgodnie zaś z § 10 ust 3 rozporządzenia z 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640) w strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania. Natomiast zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260) obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ogólnodostępnej gminnej co najmniej 6 m w terenie zabudowy, a 15 m poza terenem zabudowy. Zgodnie z § 23 ust. 1 ww. rozporządzenia odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt 1 i 3, powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. Zachowanie odległości od granicy działki nie jest wymagane, jeżeli osłony lub pomieszczenia stykają się z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej. Z projektu zagospodarowania działki wynika, że w południowo-zachodniej części działki nr [...] zlokalizowano śmietnik 3 x 5 m od ok. 2 m do 3 m. od granicy z działką nr [...] Naruszenie to nie jest jednak rażące, gdyż na ww. działce nie znajdują się budynki, na które miałby negatywnie oddziaływać. Uwzględniając nieprzekraczalną linię zabudowy i fakt, że na sąsiadującej ze śmietnikiem części działki nr ew. [...] znajduje się napowietrzna linia elektroenergetyczna za mało prawdopodobne należy uznać, aby jakiekolwiek budynki miały tam powstać. Nie uchybiono też rażąco § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, bo zlokalizowano elewacje z otworami: zachodnią 13,4 m od granicy z działką nr ew. [...], północną ok. 16 m od granicy z działką nr [...], a wschodnią ok. 67 m od granicy z działką nr ew. [...], południową ok. 12 m do od granicy z dz. nr ew. [...] i [...]. Inwestycja nie narusza również rażąco § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) ww. rozporządzenia. GINB podał, że w projekcie budowlanym (Tom II, str. 127) wskazano, że "odwodnienie realizowane będzie powierzchniowo poprzez układ spadków podłużnych i poprzecznych na tereny zielone oraz poprzez bezpośrednie wchłanianie w podłoże w przypadku nawierzchni z płyt betonowych typu eko" Nie sposób zatem zarzucić rażącego naruszenia § 29 (zmiana spływu wód). Projekt sporządziły uprawnione osoby. Projektanci złożyli oświadczenia o zgodności projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Organ stwierdził ponadto, że badana decyzja nie jest obarczona żadną z pozostałych z wad a art. 156 § 1 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję G. M. zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wniosła o jej uchylenie. Zdaniem skarżącej słusznie Wojewoda [...] zauważył, że działek nr ew. [...] i [...] nie ujęto we wniosku o pozwolenie na budowę i w decyzji. Starosta zatwierdził więc projekt dotyczący działki nr ew. [...], którą inwestor nie dysponował na cele budowlane, co rażąco narusza prawo. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której projekt będzie uznany za zgodny z prawem, a jego realizacja - jako naruszająca prawa osób trzecich, będzie w chwili wydania decyzji z prawem niezgodna.. Strona nie zgodziła się również z twierdzeniem, że nie doszło do rażącego uchybienia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 p.b. i art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 p.b., w związku z niewykonaniem prac na tej działce, skoro nie złożono oświadczenia co do działki [...] (obecnie [...]). Zadaniem organu było bowiem badanie zgodności decyzji z przepisami prawa obowiązującymi w chwili jej wydania, a nie rozważania czy została wykonana zgodnie z projektem budowlanym. Zdaniem skarżącej decyzja narusza również rażąco § 19 ust. 2 pkt 2 oraz § 23 ust. 1 warunków technicznych. Wymagana odległość wydzielonych miejsc postojowych od granicy działki budowlanej nie może być bowiem mniejsza niż 6 m - w przypadku 5-60 stanowisk włącznie. Zaprojektowano natomiast 59 miejsc parkingowych od 5 m do 9,5 m od granicy. Nadto, zgodnie z § 23 ust. 1 warunków technicznych odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe powinna wynosić co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że linia ogrodzenia pomiędzy działkami nr ew. [...] a [...] nie pokrywa się z granicą, bo jest przesunięta w kierunku wschodnim w stosunku do ogrodzenia. W związku z powyższym śmietnik zaprojektowano 2 m od granicy działki skarżącej, co jest sprzeczne z art. 35 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy. Powołując się na orzecznictwo dotyczące rozumienia terminu rażącego naruszenia prawa, skarżąca wskazała, że uchybienia Starosty [...] są oczywiste, niemożliwe do zaakceptowania oraz wywołują skutki społeczno - gospodarcze, bo naruszają jej własność. Organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując przedstawione stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jego wydania. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, mimo niewątpliwych wad badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Starosty [...] z [...] października 2012 r. udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę przedszkola 8-oddziałowego, parkingu, drogi wewnętrznej i placu zabaw na działkach nr ew. [...], [...], [...]w K.. Przedstawienie przyczyn, jakie legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w tego rodzaju postępowaniu nie można rozpatrywać sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga sprawę merytorycznie. W postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a. W kwestii rażącego naruszenia prawa wypowiadano się wielokrotnie w judykaturze i piśmiennictwie wskazując, że musi być ono oczywiste, wyraźne, bezsporne (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Jendrośka "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", PiP 1986, nr 1, s. 69 i n.), tak głęboko niezgodne ze stosowaniem obowiązującego prawa, że stanowi zaprzeczenie samej istoty przepisu prawa (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 368/07, LEX nr 468745). Tym samym rażące naruszenie prawa polega na uchybieniu wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak, op. cit., s. 71 oraz wyroki NSA: z 13 XII 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z 21 X 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). W przypadku stwierdzenia wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w części dotyczącej rażącego naruszenia prawa – decydujące są trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a także skutki, które wywołuje decyzja. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Chodzi zatem o naruszenie nie dające się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności (wyrok NSA z 31 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1306/07, wyrok NSA z 17 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 888/07). W konsekwencji, nie każde – a nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Innymi słowy, nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa, to jest uzasadniającego zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Tym samym nawet negatywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z warunkami technicznymi nie w każdym przypadku będzie stanowił podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa. Takiej też oceny dokonały w niniejszej sprawie organy, uwzględniając i oceniając w powyższym kontekście naruszenia zauważone w decyzji Starosty [...] z [...] października 2012 r. Z analizy dokumentacji projektowej, a w szczególności projektu zagospodarowania terenu wynika bowiem, że dwa spośród przewidzianych do realizacji 60 miejsc postojowych usytuowano w zmiennej odległości od 5 do 6 m od granicy z działką skarżącej nr ew. [...], a więc sprzecznie z § 19 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia, wymagającym zachowania niemniej niż 6 m. Oceniając, czy została spełniona trzecia z przesłanek, niezbędna do uznania naruszenia prawa jako rażące (tj. racje ekonomiczne lub gospodarcze, a także skutki, które wywołuje decyzja) słusznie jednak organy miały na uwadze, że ten fragment działki znajduje się między drogą gminną na działce nr ew. [...], a przebiegającą przez środek działki nr ew. [...] strefą kontrolowaną gazociągu, nad którym przebiega napowietrzna sieć elektroenergetyczna. Stosownie zaś do § 10 ust 3 rozporządzenia z 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie w strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania. Niezależnie, jak stanowi art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ogólnodostępnej gminnej co najmniej 6 m w terenie zabudowy, a 15 m poza terenem zabudowy. Zabudowa działki skarżącej będzie zatem ograniczona ww. przepisami, co sprawia, że nie można za rażące uznać opisanego zbliżenia, jako rodzącego skutki sprzeczne z zasadami praworządności. Podobnie należało ocenić naruszenie zapisów § 23 ust. 1 ww. rozporządzenia, to jest usytuowania śmietnika (3 x 5 m) w zbliżeniu od ok. 2 m do 3 m. od granicy z działką skarżącej przy wymaganym zachowaniu co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką, skoro w tej części działki skarżącej przebiega nieprzekraczalna linia zabudowy i napowietrzna linia elektroenergetyczna uniemożliwiając zabudowę. Z projektu zagospodarowania terenu wynika również, że ogrodzenie na odcinku C-D zostało częściowo zlokalizowane na działce nr ew. [...] (obecnie [...]), a więc na terenie, co do którego inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niemniej nie sposób podzielić stanowiska skarżącej o rażącym naruszeniu art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, skoro uchybienie to nie powoduje skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, w związku z wykonaniem ogrodzenia ostatecznie bez naruszenia granicy. W świetle przedstawionej na wstępie argumentacji stwierdzonych uchybień nie można było zakwalifikować jako rażąco – w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. - naruszających powołane przepisy. Z podanych przyczyn Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.