VII SA/Wa 854/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2015 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] lutego 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu zażalenia B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. - utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] listopada 2014 r. nr [...] odmawiające wydania zaświadczeń o samodzielności (w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali) dla trzech lokali mieszkalnych w każdym budynku mieszkalnym jednorodzinnym dwulokalowym w zabudowie szeregowej położonych na działkach ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] powstałych z działki ew. nr [...] z obrębu 3[...] przy ul. O. w W. Organ odwoławczy omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że w postanowieniu pierwszoinstancyjnym stwierdzono, że wnioskująca B. Sp. z o.o. zwróciła się o wydanie zaświadczenia o samodzielności dla trzech lokali mieszkalnych w każdym budynku mieszkalnym jednorodzinnym dwulokalowym w zabudowie szeregowej położonych na działkach ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]z obrębu [...] przy ul. O. w W. Organ jednak wskazał, że decyzja o wydaniu pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i decyzja o przyjęciu do użytkowania ww. zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odnosiły się do budynków mieszkalnych jednorodzinnych zawierających dwa lokale mieszkalne. Według B. Sp. z o.o. zmiana ilości lokali nastąpiła w wyniku modyfikacji ścian działowych, nie wymagających zmiany pozwolenia na budowę. Trzeci lokal powstał bez pozwolenia, a powstanie trzeciego lokalu spowodowało zmianę sposobu użytkowania całego budynku z jednorodzinnego na wielorodzinny. A zatem, wydanie żądanego zaświadczenia o samodzielności trzech lokali mieszkalnych byłoby poświadczeniem nieprawdy stanu faktycznego w odniesieniu do stanu prawnego powstania trzeciego lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, gdyż brak jest dokumentu potwierdzającego wymagane zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego na wielorodzinny. Z tego powodu odmówiono wydania zaświadczenia. Po rozpatrzeniu zażalenia Spółki B. na powyższe postanowienie organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji. Powołując się na treść art. 217, art. 218 k.p.a. oraz art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali organ wskazał, że o możliwości ustanowienia odrębnej własności lokalu decyduje jego określona cecha - samodzielność, zatem nie jest dopuszczalne ustanowienie odrębnej własności i sprzedaż części lokalu, izby, pomieszczenia, jeśli nie mają one cech samodzielnego lokalu i w związku z tym nie mogą stać się odrębnymi nieruchomościami lokalowymi. Z art. 2 ust. 2 o własności lokali wynika też, że organ rozpoznający wniosek o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu winien zbadać możliwość wydania zaświadczenia w kontekście tego przepisu. Opierając się na orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r. w sprawie OSK 908/13 organ wskazał, że podstawowym atrybutem samodzielności jest zgodnie z zacytowanym przepisem wydzielenie trwałymi ścianami w obrębie budynku. O samodzielności określonego lokalu decyduje bowiem wyłącznie kryterium normatywne, tj. spełnienie przez niego warunków określonych przez ustawodawcę w dyspozycji art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, który stanowi rozwinięcie treści art. 2 ust. 1. Zgodnie z definicją zawartą w ust. 2, samodzielny lokal może się składać z jednej lub z kilku izb, byleby tylko zostały one wydzielone w obrębie budynku trwałymi ścianami, przy czym, co należy wyraźnie podkreślić, dla lokalu mieszkalnego przewidziano dodatkowe warunki. Ma on bowiem być przeznaczony na stały pobyt ludzi i wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służyć ma zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Wymogi stawiane lokalom mieszkalnym są niewątpliwie większe niż stawiane lokalom o innych funkcjach (użytkowym). Powoduje to zatem konieczność dookreślenia, kiedy takie lokale nadają się do stałego pobytu ludzi. W tym zaś zakresie (...) przy wykładni art. 2 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy, należy odnieść się do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), a w szczególności przepisów wykonawczych do tej ustawy, a to rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). To z § 4 przywołanego wyżej rozporządzenia wynika definicja pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi, które dzieli pomieszczenia na takie, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa dłużej niż 4 godziny i takie w których przebywanie tych osób w ciągu doby trwa od 2 do 4 godzin włącznie. Rozwinięciem tej regulacji są w dalszej części tego aktu podstawowego przepisy §§ 72 do 75. (...) powyższe uregulowania pozwalają na przyjęcie stanowiska, że samodzielnym lokalem mieszkalnym w myśl art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali może być lokal, w którym ludzie mogą przebywać dłużej niż 4 godziny i który spełnia inne wymogi określone np. w §§ 72-75 cytowanego rozporządzenia. (...) skoro ludzie mają w danym lokalu przebywać dłużej niż 4 godziny dziennie, to budynek, w którym dany lokal jest usytuowany musi być oddany do użytkowania, gdyż taki lokal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Tym samym analiza normatywna treści postanowień art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali prowadzi w rezultacie do przyjęcia stanowiska, że ustawodawca wyraźnie powiązał w konstrukcji tego przepisu pewien stan techniczny budynku, w którym znajdują się lokale mieszkalne z ich przeznaczeniem, czyli funkcją, którą mają spełniać w sposób docelowy, polegającą na zaspokajaniu potrzeb osób korzystających z lokali. Tylko taki lokal przeznaczony na stały pobyt ludzi, służący wraz z pomieszczeniami przynależnymi, zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych (nadający się do zamieszkania) zapewnia cel wskazany w ustawie, jakim jest samodzielność lokalu mieszkalnego. Te właściwości architektoniczno-funkcjonalne lokalu determinują ocenę samodzielności lokalu. Oczywiście organ w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nie bada czy dany obiekt nadaje się do użytkowania, gdyż w tym zakresie opiera się wyłącznie na dokumentach urzędowych sporządzonych przez kompetentne organy, które decydują o tym czy konkretne obiekty można zgodnie z prawem użytkować. Takie stanowisko prowadzi do wniosku, iż wydanie zaświadczenia o spełnieniu wymagań samodzielności lokalu mieszkalnego (art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o własności lokali) może nastąpić po dopuszczeniu do użytkowania budynku, w którym lokal ten jest usytuowany, w szczególności gdy obowiązek ten wynika z decyzji o pozwoleniu na budowę. (...) Tym samym badanie czy lokal przeznaczony jest na pobyt stały ludzi oraz czy posiada pomieszczenia pomocnicze służące zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych następować będzie przede wszystkim na podstawie dokumentacji architektoniczno-budowlanej wraz z pozwoleniem na użytkowanie." Decyzja o przyjęciu do użytkowania zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odnosiła się do budynków mieszkalnych jednorodzinnych zawierających dwa lokale mieszkalne, dlatego nie możliwe było wydanie zaświadczenia o wnioskowanej treści. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2015 r. nr [...] złożyła B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wnosząc o jego uchylenie, uchylenie poprzedzającego go postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci: a) art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o własności lokali poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że przy rozpatrywaniu wniosków o wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali należy stosować kryteria wynikające z ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przepisów wykonawczych tej ustawy; b) art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, w sytuacji gdy brak jest przesłanek uzasadniających stosowanie tej regulacji w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczeń o samodzielności lokali. 2. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: a) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. poprzez zaaprobowanie błędnego stanowiska Prezydenta m.st. Warszawy polegającego na odmowie wydania zaświadczeń o samodzielności lokali mieszkalnych, w związku z błędnym ustaleniem okoliczności istotnych dla sprawy wynikających ze stosowania dodatkowych i nieprzewidzianych w ustawie o własności lokali kryteriów; b) art. 6, art. 7, art. 12 oraz art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy oraz ustalenie, że w sprawie brak jest przesłanek uzasadniających wydanie zaświadczeń w sprawie samodzielności lokali, w sytuacji gdy odmowa wydania zaświadczeń nie miała uzasadnienia w obowiązujących przepisach. W skardze Spółka powołała się na art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali i przywołując fragment z literatury przedmiotu wskazała, że zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych stanowczo stwierdza się, że odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić wówczas, gdy osoba ubiegająca się o nie - nie wykaże interesu prawnego, gdy jej żądanie nie znajduje uzasadnienia czy potwierdzenia w dokumentach posiadanych przez organ oraz w przypadku niewłaściwości organu do którego skierowano żądanie (np. J.Lang, Zaświadczenia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, OMT 1998, Nr 2; B.Adamiak, J.Borkowski, KPA Komentarz, Warszawa 2006; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 1999r. sygnatura akt I SA 1499/99). W tej konkretnej sprawie, w ocenie skarżącej, nie zachodzi żadna z tych przesłanek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było zatem -stosownie do dyspozycji powołanych przepisów- dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonych postanowień Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem skargi są wydane przez organy obu instancji postanowienia o odmowie wydania B. Sp. z o.o. zaświadczenia o samodzielności dla trzech lokali mieszkalnych w każdym budynku mieszkalnym jednorodzinnym dwulokalowym w zabudowie szeregowej położonych przy ul. O. w W. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych rozstrzygnięć stanowiły w przedmiotowej sprawie przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z zm.), która określa m.in. sposób ustanawiania odrębnej własności samodzielnych lokali mieszkalnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 cytowanej ustawy, samodzielny lokal mieszkalny może stanowić odrębną nieruchomość. W myśl natomiast art. 2 ust. 2 ustawy samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia (art. 2 ust. 3 ustawy). Stosownie do art. 217 § 1 k.p.a. zaświadczenie to przewidziane w przepisach prawnych, urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego przez właściwy organ administracji publicznej, na żądanie zainteresowanej osoby. A zatem, dla wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego konieczne jest stwierdzenie, że lokal ten - stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy - łącznie spełnia trzy przesłanki: 1) stanowi izbę lub zespół izb wydzielonych trwałymi ścianami w obrębie budynku; 2) został przeznaczony na trwały pobyt ludzi; 3) wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służy zaspokajaniu potrzeb mieszkańców tego lokalu. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wyodrębnienia były trzy lokale mieszkalne znajdujące się w każdym z 7 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej położonych przy ul. O. w W. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] marca 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę zespołu budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej szeregowej (7 budynków po 2 lokale) oraz 14 szamb szczelnych przy ul. O. w W. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z [...] czerwca 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny części obejmującej projekt zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. Pojęcie domu jednorodzinnego jest zdefiniowane w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. Nr 1409 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w ustawie mowa jest o budynku mieszkalnym jednorodzinnym należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Już zatem ustawowo określone pojęcie domu jednorodzinnego wyraźnie zakazuje wydzielania w nim więcej niż dwóch lokali mieszkalnych. Definicja ustawowa sformułowana została w ustawie Prawo budowlane, lecz w innych przepisach prawa brakuje odmiennej regulacji określającej znaczenie pojęcia domu jednorodzinnego. Określenia takiego brak w szczególności w ustawie o własności lokali. Definicja ta nawiązuje jednak do unormowań ustawy o własności lokali w ten sposób, że odwołuje się do "wydzielania lokali mieszkalnych" - co oczywiście stanowi domenę tej właśnie ustawy. Skoro tak, to względy spójności systemu prawa nakazują uwzględniać przy stosowaniu przepisów ustawy o własności lokali dotyczących wydzielania lokali w domu jednorodzinnym przywołaną wyżej ustawową definicję takiego domu. Skoro elementem pojęcia domu jednorodzinnego jest wyraźnie sformułowane ograniczenie możliwości wydzielenia w nim odrębnych lokali mieszkalnych do dwóch, to uznać należy za całkowicie niedopuszczalne wydzielenie większej ilości lokali. Bezspornym jest, że celem wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali jest wyodrębnienie (wydzielenie) odrębnej własności lokali. Skoro wyraźny przepis prawa uniemożliwia wyodrębnienie więcej niż 2 lokali w domu jednorodzinnym, to dopóki budynkom wzniesionym przez skarżącą spółkę przysługuje status takich domów, uznać należy za niedopuszczalne wydanie zaświadczeń o samodzielności większej liczby lokali. (porównaj wyrok WSA w Gdańsku z 31 lipca 2014 r. III SA/Gd 237/14, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając to na uwadze - skoro skarżący wnioskował o wydanie zaświadczenia o samodzielności trzech lokali mieszkalnych w każdym domu jednorodzinnym - to należało przyjąć, że będzie to potwierdzenie nieprawdziwego stanu faktycznego w stosunku do stanu prawnego realizowanej inwestycji. Zatwierdzono projekt budowy 7 budynków dwulokalowych, a inwestor wnioskuje o wydanie zaświadczenia dla trzech lokali w każdym z dwulokalowych budynków. Uczynienie zadość temu żądaniu było zatem niemożliwe z zarówno z powodu niezgodności z zatwierdzonym projektem budowalnym i wydanym pozwoleniem na budowę, jak i z powodu niezgodności z definicją ustawową domu jednorodzinnego. W ocenie Sądu słusznie organy uznały w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, że wydanie zaświadczenia o żądanej treści nie jest możliwe. Porównanie decyzji o pozwoleniu na budowę z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali w kwestii ilości lokali byłoby poświadczeniem nieprawdy i stanowiłoby obejście prawa. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a zatem nie mogły odnieść zamierzonego skutku, oraz biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę jako nieuzasadnioną oddalił.