VII SA/Wa 855/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi J. M. i S. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 855/09 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2008r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku O. Sp. z o.o. odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lutego 2003r., znak: [...] uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r, znak: [...], i nakazującą J. i S. M. rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego samowolnie w latach 1983-1984, w dwóch etapach, o wymiarach zewnętrznych 4,80 m x 8,30 m i 7,20 m x 3,50 m, usytuowanego w strefie bezpieczeństwa istniejącego gazociągu na działce nr ewid. [...] T. gm. D. oraz uporządkowanie terenu po dokonaniu rozbiórki. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wznowienie postępowania to tryb nadzwyczajny, w którym można dochodzić wyeliminowania z obiegu prawnego ostatecznej decyzji. Jest to postępowanie szczególne, stanowiące odstępstwo od zasady stabilności decyzji administracyjnych. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 145 § 1 wyczerpująco wylicza podstawy wznowienia postępowania nie dopuszczając wykładni rozszerzającej Przystępując do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania organ administracyjny w pierwszej kolejności bada formalne podstawy wznowienia postępowania, tj. czy wniosek pochodzi od strony, czy powołuje ona podstawy wznowienia wymienione w art. 145 § 1 Kpa oraz czy zachowany został termin określony w art. 148 § 1 Kpa przewidziany na złożenie podania o wznowienie postępowania. Dopiero pozytywna weryfikacja powyższych przesłanek pozwala organowi na przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W dniu 14 listopada 2005 r. wpłynął wniosek O. Sp. z o.o. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2003 r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. organ wznowił postępowanie w niniejszej sprawie a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. odmówił uchylenia własnej decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. Po rozpatrzeniu odwołania J. i S. M. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia tutejszemu organowi. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie odmówił uchylenia własnej decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania J. i S. M. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r, utrzymał w mocy decyzję organu nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Na skutek wniesienia przez J. i S. M. skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 320/08 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r, wraz z poprzedzającą ją decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. oraz postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że "[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadzając wstępne postępowanie (..) nie wyjaśnił, czy O. Sp. z o.o. przysługuje prawo do złożenia takiego wniosku. (..) wniosek taki może wnieść strona, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 Kpa, uzasadniającego jej udział (..). Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. Mając na uwadze wskazania zawarte w zapadłym w niniejszej sprawie orzeczeniu sądu administracyjnego organ stwierdził, że decyzja, kończąca postępowanie administracyjne w trybie zwykłym, wobec której O. Sp. z o.o. złożyła wniosek o wznowienie postępowania, dotyczyła budynku gospodarczego wybudowanego samowolnie w latach 1983-1984., usytuowanego w strefie bezpieczeństwa istniejącego gazociągu na działce nr ewid. [...] w T.W postępowaniu w ramach nadzoru budowlanego wnioskodawca nie brał udziału w charakterze strony. W ocenie [...] WINB O. Sp. z o.o. nie posiada legitymacji do występowania z wnioskiem o wznowienie postępowania wobec przedmiotowego budynku. Spółka jest zarządcą gazociągu przebiegającego przez teren działki nr ewid. [...] w T. Jednakże okoliczność ta nie przesądza o możliwości przyznania jej statusu strony wobec obiektu budowlanego usytuowanego w strefie bezpieczeństwa gazociągu, albowiem nie można wywieść interesu prawnego spółki w niniejszym postępowaniu. Wskazana wyżej okoliczność stanowi przeszkodę uniemożliwiającą formalne wznowienie postępowania i rozpatrzenie wniosku pod względem merytorycznym oraz stanowi podstawę do podjęcia przez organ decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia [...] marca 2009r. - na podstawie art. 138§1 pkt. 3 kpa, po rozpatrzeniu odwołania J. i S. M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2008 r. - umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał rozstrzygnięcia jakie zapadały w przedmiotowej sprawie, w związku z wnioskiem O. Sp. z. o. o. Oddział w [...] z dnia [...].08.2005 r., sprecyzowanym pismem z dnia 09.11.2005 r., po czym wskazał, że od decyzji [...] WINB z dnia [...].11.2008r. J. i S. M. wnieśli, z zachowaniem ustawowego terminu, odwołanie. W świetle art. 127 § 1 kpa, podmiotem posiadającym legitymację do wniesienia odwołania jest strona, a więc podmiot, który spełnia przesłanki wypływające z art. 28, 29 i 30 Kpa. W świetle przyjętej sądowo — administracyjnej linii orzeczniczej, definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego ustawodawca wskazał wyraźnie na powiązanie określonego podmiotu z interesem prawnym (art. 28 Kpa). Interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Innymi słowy, wykazanie interesu prawnego, to ustalenie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu. Interesu prawnego nie należy mylić z interesem faktycznym, tj. sytuacji, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże zainteresowanie to nie jest poparte przepisami prawa. Zatem o fakcie, czy danemu podmiotowi przysługuje legitymacja do bycia stroną nie decyduje jego wewnętrzne przekonanie lecz norma prawa, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach przedmiotowej sprawy nie wynika, aby J. i S. M. posiadali interes prawny w sprawie zainicjowanej wnioskiem O. Sp. z o. o. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną [...] WINB z dnia [...].02.2003r. Wyjaśnić należy, iż przedmiotowy wniosek o wznowienie postępowania pochodził od O. Sp. z o. o, a zatem rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego w/w decyzją z dnia [...] 02 2003 r. wywiera wpływ jedynie na sytuację prawną wnioskodawcy, który w sprawie zakończonej odmową wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego na jego wniosek posiada interes prawny. Rozważając natomiast kwestię posiadania przez J. i S. M. przymiotu strony w przedmiotowej sprawie, wyjaśnić przede wszystkim należy, iż stwierdzenie interesu prawnego, który uprawnia dany podmiot do legitymowania się przymiotem strony określonego postępowania, sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialno-prawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie, zaskarżone rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego z dnia [...].11.2008 r. dotyczy odmowy wszczęcia na wniosek O. Sp. z o.o. wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] WINB nie wywiera ono zatem bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej skarżących co z kolei prowadzić musi do wniosku, iż skarżący nie posiadają interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. Wprawdzie w omawianej sprawie, zaskarżona decyzja [...] WINB z dnia [...].11.2008r., została doręczona również J. i S. M., to jednak wyjaśnić należy, iż rozstrzygnięcie organu administracji publicznej — przez sam fakt jego doręczenia określonej osobie — nie kreuje samoistnie interesu prawnego jej adresata* Konkludując, w ocenie organu odwoławczego J. i S. M. nie są stroną niniejszego postępowania, a zatem nie mogą wnieść prawnie skutecznego odwołania od decyzji [...] WINB z dnia [...].11. 2008r. Z uwagi więc na to, iż organ odwoławczy co do zasady, nie może prowadzić postępowania administracyjnego na wniosek dowolnego podmiotu, bowiem uczyniłby to w sposób niezgodny z prawem, konieczne jest wydanie w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania odwoławczego. W świetle bowiem art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, organ odwoławczy umarza postępowanie odwoławcze w przypadku, gdy w toku postępowania ustali, iż wnoszący nie jest stroną w sprawie. Dodatkowo należy zaznaczyć, iż nie można utożsamiać kręgu stron postępowania zakończonego decyzją ostateczną [...] WINB z dnia [...].02.2003 r., z kręgiem stron postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją [...] WINB z dnia [...].11.2008 r., dotyczącą wyłącznie odmowy wszczęcia postępowania na wniosek konkretnego podmiotu, w omawianym przypadku O. Sp. z. o. o. J. i S. M. złożyli skargę na decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżący przywołali wszystkie rozstrzygnięcia, które zapadły w związku z budową w warunkach samowoli budowlanej w latach 1982-1983 budynku gospodarczego. Dalej podali, że organy nadzoru budowlanego wydają decyzje pozostające w stosunku do siebie w rażącej sprzeczności skoro w 2005r. na wniosek O. Spółki z o.o. organ wznowił postępowanie a obecnie -decyzją z [...].11.2008r. odmówiono temu podmiotowi wznowienia postępowania. Podnieśli również zarzuty uzasadniające, w ich ocenie, uchylenie decyzji w przedmiocie rozbiórki budynku gospodarczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 145§1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm. dalej: P.p.s.a.) sąd uchyla decyzję jedynie w sytuacji gdy stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją organ odwoławczy- w oparciu o art. 138§1 pkt. 3 kpa umorzył postępowanie odwoławcze przyjmując, że podmiot wnoszący odwołanie od decyzji [...]WINB z dnia [...].11.2008r. nie posiada przymiotu strony. Stanowisko organu w tym zakresie Sąd - w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę - uznał za prawidłowe. Trafnie wskazał organ odwoławczy, że postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną jest postępowaniem dwuetapowym. W doktrynie prawa administracyjnego jak i orzecznictwie sądowo - administracyjnym ugruntowany jest obecnie pogląd, że samo złożenie wniosku o wznowienie postępowania nie powoduje jego wszczęcia. Złożenie tego wniosku uruchamia jedynie tzw. postępowanie wstępne. W tym postępowaniu organ, do którego wpływa wniosek ma obowiązek zbadać czy wniosek został złożony w terminie okresowym w art. 148 kpa a nadto czy podmiot go wnoszący posiada legitymację do żądania wzruszenia ostatecznej decyzji oraz czy powołuje się na przesłanki wznowienia postępowania enumeratywnie wymienione w art. 145§1 lub 145a kpa. Postępowanie wstępne winno zakończyć się rozstrzygnięciem w oparciu o art. 149 kpa. Jeśli organ uzna, że spełnione są wszystkie w/w przesłanki - wznawia postępowanie wydając w tym zakresie stosowne postanowienie (art. 149 §1 kpa). Dopiero wydanie takiego postanowienia stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ postępowania co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Ustalenie natomiast, że któraś z w/w przesłanek nie została spełniona skutkuje wydaniem przez organ - w oparciu o art. 149§3 kpa - decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. W orzecznictwie NSA reprezentowany jest pogląd, który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że czynności proceduralne organu po złożeniu podania o wznowieniu postępowania nie są podejmowane w ramach postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Zakończenie tych czynności wstępnych decyzją o odmowie wznowienia postępowania skutkuje brakiem czynności procesowych tworzących procedurę sprawy o wznowienie. Rozstrzygnięcie to nie załatwia sprawy co do istoty a tylko orzeka o kwestii formalnej - niedopuszczalności wszczęcia postępowania wznowieniowego. Co za tym idzie decyzja ta nie dotyczy interesu prawnego stron a jedynie procesowego interesu podmiotu wnoszącego podanie o wznowienie ( tak m.in. wyrok NSA z dnia 5.10.2007r. I OSK 1390/06, lex 366765). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, decyzją z dnia [...].11.2008r. organ I instancji odmówił wnoszącemu podanie - Spółce O. wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2003r. W świetle powyższych rozważań prawidłowo organ odwoławczy uznał, że decyzja rodzi skutki formalnoprawne jedynie dla podmiotu wnoszącego podanie, pozbawia go bowiem możliwości wzruszenia ostatecznej decyzji w trybie postępowania 7 wznowieniowego. Jedynie zatem ten podmiot jest legitymowany do żądania kontrolowania tej decyzji przez organ wyższego stopnia. Przymiot taki nie przysługuje natomiast J. i S. M., mimo że byli adresatami decyzji której wzruszenia domagała się spółka O. Należy podkreślić, że posiadanie przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym nie powoduje samo przez się posiadania takiego przymiotu w postępowaniach nadzwyczajnych. Każde bowiem z tych postępowań jest odrębnym postępowaniem, w którym organ zobowiązany jest ustalić krąg podmiotów posiadających przymiot strony. Nie może przy tym ujść uwadze, że J. i S. M. przysługiwał odrębny, własny interes prawny w żądaniu wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...].02.2003r. Reasumując- prawidłowe są ustalenia organu, że w niniejszym postępowaniu skarżącym nie przysługiwał przymiot strony a w konsekwencji postępowanie odwoławcze w oparciu o art. 138§1 pkt. 3 kpa należało umorzyć. Prawidłowa jest również forma rozstrzygnięcia. W orzecznictwie przyjmuje się wszak, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., winno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., nie zaś w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. (tak m.in. WSA w Gdańsku z wyrok z dnia 21.01.2009r. IISA/Gd 747/08 LEXnr 485352). Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty zawarte w skardze. Nie jest trafny zarzut, że wydawane przez organy administracji rozstrzygnięcia są wzajemnie sprzeczne albowiem organ najpierw wznawia postępowanie a następnie wydaje decyzję o odmowie wznowienia. Uszło uwadze skarżących, że wyrokiem z dnia 26.06.2008r. WSA w Warszawie uchylił kontrolowaną wówczas decyzję z dnia [...].01.2008r. jak i decyzję ją poprzedzającą i postanowienie z dnia [...].11.2005r. o wznowieniu postępowania. Tym samym - po wyeliminowaniu tych rozstrzygnięć organ na nowo zobligowany był rozpoznać wniosek O. Spółki z o.o. o wznowienie postępowania będąc dodatkowo związany oceną prawną zawartą w uzasadnieniu w/w wyroku WSA. Jedynie na marginesie wskazać należy, że Sąd nie może w niniejszym postępowaniu odnieść się do zarzutów dotyczących decyzji z dnia [...].02.2003r. nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego. Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa oraz, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Z tych względów - w oparciu o treść art. 151 w/w ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Sąd orzekł jak w sentencji.