VII SA/Wa 859/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części I. uchyla zaskarżoną decyzję w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] lutego 2010r. nr [...] w zakresie nakazu rozbiórki odcinka kanalizacji sanitarnej na działce o nr ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę [...] zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] wydaną [...] lutego 2013r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013r. znak: [...] w części stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2010r., nr [...], w zakresie dotyczącym nakazu rozbiórki odcinka kanalizacji sanitarnej na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w P. i w tej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, natomiast w pozostałej części utrzymał w mocy ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że Kierownik Urzędu Rejonowego w S. decyzją z dnia [...] maja 1994r. nr [...] udzielił Gminie P. pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej w P. ul. [...], [...] i [...]. Starosta S. decyzją z dnia [...] listopada 2006r., znak: [...] na podstawie art. 36a, ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) uchylił ww. decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z uwagi na nałożenie na Gminę P. obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego w związku z dokonanymi przez inwestora istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w S. decyzją z dnia [...] września 2008r., znak: [...] - nałożył na inwestora Gminę P. obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na alternatywnym poprowadzeniu kanalizacji sanitarnej w celu ominięcia działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w P., zgodnie z zaleceniami wynikającymi z przedłożonej ekspertyzy technicznej, opracowanej przez mgr inż. W. P. oraz sporządzenia projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót oraz roboty budowlane, które zostały nakazane decyzją organu powiatowego w terminie do 31 grudnia 2009r. Wobec nie wykonania przez Gminę P. obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] września 2008 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] lutego 2010r., nr [...], znak: [...] nakazał inwestorowi - Gminie P. doprowadzenie kanalizacji sanitarnej przy ul. [...] w P. do stanu poprzedniego, tj. zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] maja 1994 r. wydaną przez Urząd Rejonowy w S. poprzez wykonanie kanalizacji sanitarnej zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę oraz rozbiórkę odcinka kanalizacji sanitarnej na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w P. Pismem z dnia 30 października 2012 r. Gmina P. wniosła o stwierdzenie nieważności ww/ decyzji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013r. znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 Kpa, stwierdził nieważność decyzji Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2010r. Organ odwoławczy podkreślił, że weryfikowana w postępowaniu nadzorczym decyzja powiatowego organu nadzoru budowlanego wydana została na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, jako konsekwencja nie wykonania decyzji organu z dnia [...] września 2008r. nakładającej na inwestora – Gminę P. obowiązek z art. 51 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy. Podkreślił, że decyzja organu podjęta w oparciu o art. 51 ust. 5 ustawy dopuszcza orzeczenie o nakazanie rozbiórki zarówno całości jak i części obiektu budowlanego, jak również inne rozstrzygnięcia, tj. zaniechanie dalszych robót albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Użycie przez ustawodawcę w komentowanym przepisie alternatywy rozłącznej "bądź" tożsamej z "albo" wskazuje, że organ może zastosować tylko jedno z trzech wymienionych rozstrzygnięć. W niniejszej sprawie organ powiatowy w decyzji z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], znak: [...], nakazał doprowadzenie kanalizacji sanitarnej do stanu poprzedniego oraz rozbiórkę odcinka kanalizacji sanitarnej, a zatem zastosował dwie dyspozycje wynikające z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Ponadto podkreślił, że decyzja wydana przez Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] maja 1994r. nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej w P. w ul. [...], [...] i [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Starosty S. z dnia [...] listopada 2006r., znak: [...]. Tym samym organ powiatowy nie mógł nałożyć obowiązków polegających na wykonaniu określonych robót budowlanych mających doprowadzić przedmiotowy obiekt budowlany do stanu zgodnego z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 1994r. Tak więc w ocenie organu odwoławczego objęta wnioskiem decyzja w tej części obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa (156 § 1 pkt 2 kpa) – tj. art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Analiza zaś weryfikowanej decyzji w części nakazującej inwestorowi rozbiórkę odcinka kanalizacji sanitarnej na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w ocenie organu pozwala stwierdzić, iż nie jest obarczona żadną z wad o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina P. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi naruszenie art. 51 ust 5 ustawy Prawo budowlane, oraz art. 7, art. 77 i art. 156 § 1 pkt 5 kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn: Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest zobowiązany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2013r. wydana w postępowaniu nadzorczym. Zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych, uregulowaną w art. 16 kpa, decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, z którym mamy do czynienia w realiach rozpoznawanej sprawy jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a mianowicie czy: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1), wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (pkt 3), została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt 4), była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (pkt 5), w razie jej wykonania wywołałabym czy zagrożony karą (pkt 6), zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (pkt 7). Co istotne, w toku postępowania nieważnościowego organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Jego kontrola zasadza się wyłącznie na ocenie stanu prawnego i faktycznego ustalonego na podstawie materiału dowodowego istniejącego w dacie wydania decyzji ostatecznej objętej tymże postępowaniem. Z tym jednak, że nawet w postępowaniu nadzorczym obowiązkiem organu jest ocena decyzji objętej wnioskiem z poszanowaniem reguł postępowania określonych w art. 7, art. 77, art. 107 kpa – czyli przeprowadzić wnikliwie postępowanie oceniające weryfikowaną decyzję pod kątem wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa a także uzasadnić wydane rozstrzygnięcie z zachowaniem wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. W rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając jako organ odwoławczy nie zachował w/w zasad. Uchylając decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013r. w części stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2010r. w zakresie dotyczącym nakazu rozbiórki odcinka kanalizacji sanitarnej na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w P. i orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa o odmowie stwierdzenia nieważności w/w decyzji w tej części – organ nie uzasadnił wydanego rozstrzygnięcia. Za takie uzasadnienie nie można uznać lakonicznego stwierdzenia, iż weryfikowana w postępowaniu nadzorczym decyzja organu powiatowego z dnia [...] lutego 2010r. w zakresie nakazującym rozbiórkę nie jest obarczona żadnymi wadami o których mowa w art. 156 § 1 kpa – tym bardziej w sytuacji gdy rozpatrując sprawę na nowo organ odwoławczy uchylił odmienne rozstrzygniecie organu I instancji i wydał decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Uzasadnienie wydanej decyzji powinno odzwierciedlać i wyczerpująco wskazywać jakimi przesłankami (biorąc pod uwagę dokonane przez organ ustalenia, zarzuty wniosku złożonego przez stronę i przedstawione w nim argumenty), kierował się organ w procesie decyzyjnym. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesienie się faktów istotnych dla sprawy – okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonym w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001r. sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234). Podkreślić przy tym trzeba, że to uzasadnienie jest elementem umożliwiającym sadową kontrolę w zakresie prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Ponownie rozpatrując sprawę organ ma obowiązek uwzględnić wskazane uwagi sądu. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002r. 0 Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.