VII SA/Wa 859/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), sędzia WSA Maria Tarnowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi P. R. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego oddala skargę Prezydent Miasta [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2015 r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną (w tym przekładkami sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz gazowej), drogową i zjazdami z drogi publicznej, elementami zagospodarowania terenu (w tym z przekładkami sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz gazowej) na działce nr ew. [...] z obrębu [...] oraz ew. [...] z obrębu [...] i na części działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] róg ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 16 lipca 2015 r. Wojewoda [...] poinformował o prowadzonym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. o pozwoleniu na budowę. Rozstrzygnięcie zaś w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę jest zagadnieniem wstępnym w sprawie wznowienia postępowania zakończonego tą ostateczną decyzją. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu zażalenia [...] na w/w postanowienie, utrzymał je w mocy postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Wojewoda wskazał, że podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 1262/98 zgodnie, z którym dopuszczalne jest prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co do której zostało wszczęte i toczy się postępowanie o wznowienie postępowania, wobec tego, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności powoduje następstwa prawne dalej idące. Ten tryb ma pierwszeństwo przed wznowieniem postępowania. Zawisłość sprawy w wyniku wznowienia nie wyłącza więc możliwości wszczęcia i zakończenia postępowania w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji. Organ zaś ustalił, że decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. nie jest ostateczna, gdyż została zaskarżona i przekazana do rozpatrzenia Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] wnosili o: 1) uchylenie postanowienia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., znak [...], 2) uchylenie postanowienia Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 2015 r., znak [...], utrzymanego w mocy wskazanym w punkcie 1 niniejszej skargi postanowieniem Wojewody [...] nr [...], 3) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, 4) dołączenie do akt niniejszej sprawy akt postępowań w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] oraz dotyczących odwołań od w/w decyzji, jako pozostających ze sobą w związku i częściowo wspólnie procedowanych. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie art. 150 § 2 kpa oraz błędne zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Nadto zarzucili naruszenie art. 6 – 9, art. 12, art. 65 § 1 i art. 66 § 1 i 2 kpa w toku postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga została oddalona ponieważ zaskarżone postanowienie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. prawa nie narusza. Postanowieniem tym organ odwoławczy po rozpatrzeniu zażalenia skarżących utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 2015 r., znak [...] zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego wydanej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną (w tym przekładkami sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz gazowej), drogową i zjazdami z drogi publicznej, elementami zagospodarowania terenu (w tym z przekładkami sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz gazowej) na działce nr ew. [...] z obrębu [...] oraz ew. [...] z obrębu [...] i na części działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] róg ul. [...] w [...]. Podstawą prawną rozstrzygnięcia jest art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm). Przepis ten zobowiązuje organ do zawieszenia toczącego się postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zatem zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1. postępowanie administracyjne jest w toku, 2. rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, przy czym organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym, 3. zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte W kodeksie postępowania administracyjnego nie ma przepisów, które regulowałyby skutki prawne zbiegu dwóch trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej. Nie ma także przepisu, który zabraniałby wszcząć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy wcześniej zostało wznowione postępowanie zakończone tą decyzją. Tak też postąpiono w tej sprawie, bowiem po wcześniejszym uruchomieniu postępowania wznowieniowego, wszczęto kolejne postępowanie o stwierdzenie nieważności wobec wskazywanej wyżej decyzji. System weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por.: J. Borkowski [:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 702, B. Adamiak, tamże, s. 612-613, wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 1990 r., sygn. akt SA 543/90 z glosą B. Adamiak, J. Borkowskiego, publikowany ONSA 1988/1/25, E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa-Zielona Góra 1994, s.23-24). Uruchomienie trybu wznowieniowego i trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i sprawy administracyjnej. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc) – por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 699. Wobec tego, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich. Z tego względu wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w trakcie toczącego się już postępowania w sprawie wznowienia, jak w niniejszej sprawie, powoduje konieczność zawieszenia wznowieniowego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 1990 r., sygn. akt IV SA 543/90 z glosą B. Adamiak, J. Borkowskiego, publikowany OSP 1992/5/120, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996 r, s. 702, tamże, s. 613-614). Następstwem prawnym stwierdzenia nieważności decyzji jest bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Stwierdzenie nieważności oznacza bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego. Hipotetycznie nie można też wykluczyć, że twierdzenie strony o nieważności decyzji okaże się chybione, a uwzględnione zostaną twierdzenia strony o zaistnieniu przesłanek do wznowienia postępowania. Dopuszczalność wszczęcia postępowania w tych trybach nie przesądza jakie merytoryczne rozstrzygnięcia zapadną w każdym z tych postępowań (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn.. akt II OSK 406/05, LEX nr 196451). Z tego względu nie budzi zastrzeżeń Sądu konstatacja organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie organ I instancji słusznie postanowił zawiesić postępowanie, z uwagi na fakt, iż decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., znak [...], umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. nie jest ostateczna, gdyż została zaskarżona i przekazana do rozpatrzenia Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, a na dzień rozpatrywania przedmiotowego zażalenia, do Wojewody [...] nie wpłynęło rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie. Natomiast podnoszone w skardze zarzuty odnoszące się do nieprzyznania przez organ architektoniczno-budowlany przymiotu strony skrzącym, jak i zarzuty merytoryczne dotyczące legalności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2013 r., nie mogą być rozpatrywane w niniejszym postępowaniu, które dotyczy jedynie kwestii proceduralnej w postępowaniu o wznowienie. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.