VII SA/Wa 86/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Asesor WSA Paweł Groński, Asesor WSA Dariusz Turek (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2008r. sprawy ze skargi Starosty [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., nałożył na Starostę [...], władającego w imieniu Skarbu Państwa nieruchomością położoną w W. oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...], obręb [...] B., obowiązek wykonania: * odprowadzenia wód deszczowych nawalnych i wód gruntowych z obszaru oddziaływania na ścianę szczytową budynku nr [...] przy ul. [...] w W. przez wykonanie rowu z prefabrykatów żelbetowych, * odprowadzenia wód powierzchniowych z placu przez dokonanie korekty spadków podłużnego i poprzecznego nawierzchni placu przez ułożenie nawierzchni bitumicznej dwuwarstwowo, * odprowadzenia wód gruntowych z obszaru przy ścianie budynku nr [...] przez wykonanie drenażu z rur kamionkowych, * izolacji ściany budynku. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotowy plac został wykonany w sposób odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę osiedla mieszkaniowego przy ul. [...], określonych w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] marca 1992 r., co wpływa niekorzystnie na ścianę budynku nr [...] (stykającą się bezpośrednio z nawierzchnią betonową placu), a także ściany podłużne tego budynku na odcinkach styku ze ścianą szczytową. Organ stwierdził, że brak drenażu, podniesienie rzędnych terenu między budynkiem [...] i [...], niewłaściwie ukształtowane spadki nawierzchni oraz brak izolacji pionowej ścian powoduje, że ściana szczytowa budynku nr [...] jest stale zawilgocona, a przy deszczach nawalnych zostaje zalewana. Organ powołał się na sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego ekspertyzę, dotyczącą oceny robót budowlanych wykonanych na działce nr [...] obręb [...] B., w której podano ww. okoliczności jako przyczyny przenikania wód do budynku nr [...]. W dniu 14 maja 2007 r. Starosta [...] złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, powołując w jego treści przesłankę zawartą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wnioskodawca wskazał, że nie był inwestorem w niniejszej sprawie, natomiast Starostwo Powiatowe w W. administruje ww. nieruchomością od dnia 1 stycznia 2003 r. Zarzucono, iż w postępowaniu nie uwzględniono wszystkich stron odpowiedzialnych za niewłaściwe odprowadzanie wód. W ocenie Starosty [...], postępowaniem należało objąć również właścicieli i użytkowników wieczystych działek sąsiednich, tj. Gminę W. (działka nr [...]) oraz Spółkę R. S.A. w K. (działki nr [...]). Zarzucono, że z dokonanej wizji lokalnej wynika, iż na działkę nr [...] (poprzednio stanowiącą działkę nr [...]) spływają wody opadowe m.in. z ww. działek, a zatem działka nr [...] nie jest głównym źródłem zalewania ścian budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania na wniosek Starosty [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], nakładającej na Starostę [...] obowiązek wykonania określonych prac. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podmioty wymienione we wniosku, które w ocenie Starosty [...] powinny również zostać uznane za adresatów obowiązków określonych w decyzji, nie były i nie są inwestorem wykonanych prac, właścicielem nieruchomości, ani jej zarządcą, wobec czego nie można uznać, iż kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ nadzorczy stwierdził również, że okoliczność obarczenia obowiązkami podmiotu nie będącego inwestorem, nie skutkuje wadliwością decyzji, gdyż zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50 oraz art. 51. Organ zauważył, że z informacji z rejestru gruntów wynika, iż właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Skarb Państwa. Odniósł się do zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego, określonymi w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wskazując, że zgodnie z art. 4 ww. ustawy, właściwym w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 60, jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. W ocenie organu pierwszej instancji, adresat nałożonego kwestionowaną decyzją obowiązku został określony prawidłowo. Od powyższej decyzji wniósł odwołanie Starosta [...] zarzucając, że w postępowaniu nie uwzględniono wszystkich stron odpowiedzialnych za niewłaściwe odprowadzanie wód, tj. właścicieli i użytkowników wieczystych działek sąsiednich. Ponownie zauważył, iż nie był inwestorem wykonanych robót budowlanych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Starosty [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ drugiej instancji stwierdził, że organ wojewódzki słusznie wskazał, iż skoro właścicielem będącej przedmiotem postępowania nieruchomości jest Skarb Państwa, to mimo iż Starosta [...] nie był inwestorem osiedla, zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, może być adresatem obowiązku określonego w art. 51 Prawa budowlanego. Art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi bowiem, że - z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów tej ustawy oraz odrębnych ustaw - organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Organ odwoławczy dodał, że art. 12 ww. ustawy nakłada na organy działające za Skarb Państwa obowiązek gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił jako bezzasadny zarzut, iż postępowaniem nakazowym należało objąć również właścicieli i użytkowników wieczystych działek sąsiednich. Stwierdził, że w prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniu interes prawny ma jedynie starosta, gdyż art. 52 Prawa budowlanego, określający krąg stron postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, nie dopuszcza nakładania obowiązku z art. 51 Prawa budowlanego na właścicieli i użytkowników działek sąsiednich. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Starosta [...]. Skarżący ponowił zarzut, iż w postępowaniu nie uwzględniono wszystkich stron postępowania odpowiedzialnych za niewłaściwe odprowadzanie wód, tj. właścicieli i użytkowników wieczystych działek sąsiednich. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z przyczyn innych, niż w niej wskazane, a które Sąd uwzględnił z urzędu. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...], utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], nakładającej na Starostę [...] obowiązek wykonania określonych prac, związanych m.in. z odprowadzeniem wód deszczowych nawalnych, gruntowych i powierzchniowych z obszaru oddziaływania na ścianę szczytową budynku nr [...] przy ul. [...] w W. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Tryb ten umożliwia kontrolę również ostatecznych decyzji administracyjnych, co stanowi wyjątek od zasady trwałości tych rozstrzygnięć, sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały określone w art. 156 § 1 k.p.a. i nie jest dopuszczalna ich wykładnia rozszerzająca. Podstawę prawną decyzji, wobec której prowadzono postępowanie nieważnościowe, stanowi art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W oparciu o powyższy przepis prawny, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Czynności nakazane w decyzji wydanej na podstawie art. 51 Prawa budowlanego jest obowiązany wykonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, stosownie do art. 52 cytowanej ustawy. Z akt sprawy wynika, że nieprawidłowo wykonane roboty budowlane, związane z budową placu parkingowego, przeprowadzono na terenie działki nr [...] (obecnie działka nr [...]) obręb [...] B. w W. Roboty budowlane zostały wykonane w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę osiedla mieszkaniowego przy ul. [...], którego inwestorem była Kopalnia T. Nieruchomość nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa, a zatem - z uwagi na treść art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) - organem reprezentującym Skarb Państwa jest w niniejszej sprawie Starosta [...]. Zgodnie bowiem z cytowanym przepisem prawnym, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów ww. ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] marca 2007 r. nakazująca Staroście [...] wykonanie określonych prac związanych z odprowadzeniem wód z obszaru oddziaływania na ścianę szczytową budynku nr [...] przy ul. [...] w W. (stykającą się bezpośrednio z nawierzchnią betonową placu) została wydana w oparciu o ustalenia zawarte w ekspertyzie, sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego wskutek nałożenia na Starostę [...] obowiązku w tym zakresie postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...]. Należy stwierdzić, że organy obu instancji, kontrolujące powyższą decyzję w trybie nieważnościowym, nie odniosły się do kwestii terenu, na którym mają zostać przeprowadzone przedmiotowe prace, w szczególności, organy nie zbadały, czy teren ten nie wykracza poza działkę nr [...] (obecnie działka nr [...]) obręb [...] B. w W., stanowiącą własność Skarbu Państwa. Kwestionowana decyzja nie określa bowiem wprost obszaru, na jakim mają zostać wykonane roboty budowlane, tymczasem porównanie znajdującej się w aktach sprawy mapy ewidencji gruntów (k. 178 akt administracyjnych pierwszej instancji) z planem sytuacyjnym odwodnienia, sporządzonym w ramach ekspertyzy, której ustalenia przytoczono w treści ww. decyzji, pozwala na stwierdzenie, iż obszar ten może wykraczać poza granice nieruchomości nr [...], w szczególności zaś może on obejmować również nieruchomość nr [...] oraz nieruchomość nr [...]. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie odniosły się do ww. okoliczności. Wyjaśnienie przez organ nadzorczy wątpliwości powstałych w tym zakresie jest o tyle istotne, iż decyzja nakładająca obowiązek wykonania robót budowlanych na terenie nieruchomości, względem których jej adresat nie posiada tytułu prawnego, wypełnia przesłankę zawartą w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten uprawnia bowiem organ administracji publicznej do stwierdzenia nieważności decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zatem zbadać, czy prace związane z odprowadzeniem wód dotyczą wyłącznie nieruchomości należącej do Skarbu Państwa, czy też obejmują również nieruchomości sąsiednie, a jeśli tak, to powinien on wyjaśnić, czy zobowiązany posiada tytuł prawny do dysponowania nimi. Dopiero dokonanie przez organ ustaleń w tym zakresie pozwoli na ocenę prawidłowości kontrolowanego rozstrzygnięcia. Badanie prawidłowości decyzji przy zastosowaniu kryterium legalności obejmuje m. in. ustalenie, czy wydanie decyzji poprzedzono prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, w tym również zasad ogólnych, określonych w k.p.a. Sąd bada zatem, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy zebrano wszystkie dowody oraz czy podjęte rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice określone przepisami prawa, a więc czy nie nosi cech dowolności. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, co w konsekwencji stwarza podstawę do prawidłowego zastosowania przepisu prawa materialnego. Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach k.p.a., regulujących postępowanie dowodowe. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to zgromadzenie dowodów dotyczących wszystkich faktów, mających znaczenie dla sprawy. Rozpatrując materiał dowodowy, organ nie może pominąć żadnego z dowodów, może natomiast - zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, zawartą w art. 80 k.p.a. - odmówić dowodowi wiarygodności, uzasadniając swoje stanowisko. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1324/2004). Jeśli z jakichś względów organ nie uznał za udowodnione faktów wynikających z przedstawionych przez stronę dokumentów, powinien to dokładnie uzasadnić (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 876/2004). Organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie nie zbadały w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności sprawy. Naruszono zatem art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Stosownie do art. 152 ww. ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.