VII SA/Wa 86/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi K. i Z. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę drogi. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących K. i Z. D. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodek postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K. i Z. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "[...]" M. i E. D. - spółka jawna pozwolenia na rozbudowę drogi polegającą na poszerzeniu istniejącej drogi krajowej nr [...] dla wykonania zjazdu publicznego w km [...] na odcinku od km [...] + [...] + km [...] + [...] z pasem wyłączenia i pasami dla lewoskrętów do planowanej stacji paliw w W., budowa kanalizacji deszczowej, budowa przepustu pod drogą krajową w km [...] + [...], budowa przepustu pod skrzyżowaniem (droga gminna) z drogą krajową od km [...] + [...] + km [...] + [...], budowa wylotu kolektora kanalizacji deszczowej do istniejącego rowu w km [...] + [...], budowa chodników w km [...] + [...] + km [...] + [...], km [...] + [...] + [...] + [...], budowa ścieku prefabrykowanego w km. [...] + [...] + km [...] + [...], przebudowa rowu drogowego w km [...] + [...] + [...] + [...] na działce nr [...] obr. Z. i działce nr [...] obr. I. w m. Z. gmina I. – W. oraz rozbiórkę istniejącego rowu melioracyjnego i przepustu pod drogą krajową nr [...] w km [...]+ [...], - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że dokonał kontroli akt sprawy zgodnie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm. ). Projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy I. – W. Uchwalonego przez Radę Gminy I. – W. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] stycznia 2004r., zmienionego uchwałą Rady Gminy I. – W. Nr [...] (Dz. Urzędowy Woj. [...] z [...] r. Nr [...], poz. [...]) oraz uchwałą Nr [...] (Dz. Urzędowy Woj. [...] z [...] r. Nr [...], poz. [...]). Inwestor zapewnił zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b ustawy, a także zaświadczeń, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy. Ponadto, organ stwierdził, że inwestor złożył, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - zgodne ze wzorem zawartym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. (Dz.U. z 2003 r., Nr 120, poz. 1127 z późn. zm.), czym wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Przepisy ww. ustawy nakładają na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nie wykazania tego prawa. Organ administracji publicznej, co do zasady, nie bada istnienia tytułu prawnego na podstawie którego wnioskodawca wywodzi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a jedynie prawidłowość i kompletność złożonego oświadczenia (zgodnie z cyt. powyżej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r.). Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r., znak: [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości do dnia 17 czerwca 2008 r. Jakkolwiek nałożone w/w postanowieniem nieprawidłowości inwestor usunął w dniu 14 sierpnia 2008 r., to jednak w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe nie wpływa na prawidłowość udzielonego pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ stwierdził, że wnioskujący o wydanie pozwolenia na budowę ma prawo do korekty wniosku. Ponadto nie można uznać za wadliwe działanie organu wojewódzkiego - wydania w tej samej dacie, tj. 19 września 2008 r. postanowienia podejmującego na wniosek inwestora zawieszone postępowanie i zaskarżonej decyzji, bowiem nie stoi to w sprzeczności z przepisami prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zarzut skarżących dotyczący naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest bezzasadny. W myśl bowiem § 2 ust. 1 pkt 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.), przebudowa drogi publicznej nie wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Tym samym w myśl art. 46 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawo ochrony środowiska (Dz.U z 2008 r. Nr 25, poz. 150) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowej inwestycji nie jest wymagana. Ponadto zdaniem organu jakkolwiek za niewłaściwe należy uznać doręczenie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...] i decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...], znak: [...] skarżącym w sytuacji, gdy fakt ustanowienia przez nich pełnomocnika był znany organowi od dnia 11 sierpnia 2008 r., to jednak powyższe nie stanowi wady postępowania mogącej skutkować uchyleniem skarżonej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli K. D. i Z. D. Dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji wskazali na naruszenie w szczególności przepisów art. 6, 7, 8, 9, k.p.a. w zw. z art 40 k.p.a., art. 64 k.p.a. i art. 35 ustawy Prawo budowlane. Ponadto zdaniem skarżących bezpodstawnie w sprawie odstąpiono od oceny oddziaływania zamierzonej inwestycji na środowisko. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła z naruszeniem prawa ( art. 7, 77, 107 k.p.a.), w szczególności bez wyjaśnienia poniżej omówionych okoliczności. I tak, organ nie rozważył i nie omówił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowości przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego. Tymczasem dokument ten zawiera liczne skreślenia, także bez wskazania daty bez czytelnego podpisu i omówienia a tylko z adnotacją anulowano. Projekt budowlany budził już wątpliwości organu pierwszej instancji, był przedmiotem postanowienia tego organu z dnia [...] czerwca 2008 r. W tym kontekście stwierdzenie, że inwestor usunął wskazane nieprawidłowości, bez ich szczegółowego omówienia jest niedopuszczalne. Stan projektu nie pozwala, w szczególności przy braku prawidłowego uzasadnienia decyzji w tym zakresie, na jego sądową weryfikację. Wskazać należy, że inwestor przedstawił decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007 r., w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. Organ nie rozważył, czy zakresu robót opisanych ww. decyzją odpowiada temu co zatwierdzono w decyzji pozwolenia na budowę. Pozwolenie wodnoprawne sytuuje przebudowę rowu melioracyjnego na innym odcinku drogi niż jest to w decyzji pozwolenia na budowę. Podobnie jest z likwidacją rowu melioracyjnego - mówi o wykonaniu rowu pod drogą krajową nr [...] i pod zjazdem z tej drogi. Pozwolenie na budowę wskazuje na wykonanie rowu pod skrzyżowaniem drogi krajowej z droga gminną, a ponadto przewiduje dodatkowo kolektor kanalizacji deszczowej . Inwestor, jak słusznie wskazał organ przedstawił oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy podzielić stanowisko organu, że co do zasady nie bada on istnienia tytułu prawnego na podstawie, którego wnioskodawca wywodzi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a jedynie prawidłowość i kompletność złożonego oświadczenia (zgodnie z cyt. powyżej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r.). W zakresie tego oświadczenia inwestor powołał się na zgodę zawartą w decyzji generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2007 r. oraz w piśmie z [...] września 2007 r. W okolicznościach niniejszej sprawy, kiedy to wniosek w przedmiocie pozwolenia na budowę był kilkakrotnie modyfikowany przez inwestora, następowały kolejne korekty projektu budowlanego, organ zobowiązany był jednak do zbadania, czy inwestor ostatecznie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Rozważenia wymagało bowiem to, czy właściciel terenu wydał zgodę na zakres robót, które ostatecznie były przedmiotem pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie inwestor dysponował także decyzją generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2007 r., w której zawarto zezwolenie na budowę zjazdu i uzgodniono projekt poszerzenia [...] dla wykonania zjazdu Powyższa decyzja uzgadniała projekt, który jednak na etapie postępowania o pozwolenia na budowę, był wielokrotnie modyfikowany. Organ wydając pozwolenia na budowę zobowiązany był zatem ocenić i omówić czy zawarte w ww. decyzji uzgodnienie odnosi się do projektu ostatecznie zatwierdzanego w niniejszym postępowaniu. Na marginesie powyższych rozważań wskazać należy, że w niniejszej sprawie nawet ostateczna wersja wniosku inwestora w przedmiocie pozwolenia na budowę powinna być omówiona przez organ, bo sposób jej formułowania może nasuwać wątpliwości co do jej ostatecznej treści. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze powyższe rozważania Sądu i to, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ administracji publicznej orzekający w postępowaniu odwoławczym nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji, lecz jest obowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy i jej rozstrzygnięcia. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega bowiem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Organ odwoławczy jest tak samo - zgodnie z art. 140 k.p.a. - jak organ pierwszej instancji związany przepisami art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 k.p.a. A jeśli w jego ocenie istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym przez organ I instancji, to może on skorzystać z przepisu art. 136 k.p.a., dającego możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.).